2008-10-05 09:44
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도로법상 도로는 일반의 통행에 사용되는 도로로서 고속국도, 일반국도, 사도, 지방도 등을 말하나 대법원은 도로를 사람의 통행에 제공되는 토지로서 토지대장상에 불구하고 실제용도를 기준으로 판단한다.
토지보상법 제70조제5항 및 시행규칙 제26조는 사도법상의 사도와 사실상의 사도, 기타도로, 구거로 구분하여 인근토지 평가액에서 일정액을 감액하여 평가하도록 하고 있다.
종전에는 사도부지는 인근토지의 5분의1 이내로, 기타도로는 인근토지의 3분의1 이내로 평가하도록 하고 있었다. 그러나 토지보상법은 사도부지는 종전과 같고, 사실상의 사도는 3분의1 이내로, 기타도로는 정상평가 하도록 하면서, 사실상의 사도의 범위를 4가지의 경우로 제한하고 있다(법 시행규칙 제26조).
사도법에 의한 사도라 함은 그 소유자가 자기 토지의 다른 부분의 효용증진을 위하여 스스로 사도법에 의하여 관할 시장·군수의 개설 허가를 받아 설치한 도로이다. 이와 같은 사도는 도로법이 적용되거나 준용되지 않고 사도법의 적용을 받으며, 도로법에 의한 도로 또는 도로법이 준용되는 도로와 연결시키기 위하여 개설한 도로를 말한다.
앞에서 본 바와 같이 종전에는 사도의 개념에 사도법상 사도 이외에 사실상 사도가 포함되어 있었으나, 현재는 사도법상 사도만 포함될 뿐, 사실상 사도는 사도의 개념에 포함되지 않음에 유의하여야 한다. 또한 주의하여야 할 점은 모든 사도가 이 규정의 적용대상이 아니라는 사실이다. 기존도로에 편입되어 있는 사유지, 도시계획도로로 결정된 후 예정공도에 편입된 부분을 도로로 사용하는 경우, 새마을도로 등은 동 규정의 적용을 받지 아니한다.
토지보상법은 '사실상의 사도'라 함은 사도법에 의한 사도 외의 도로(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시관리계획에 의하여 도로로 결정된 후부터 도로로 사용되고 있는 것을 제외한다)로서 ①도로개설 당시의 토지소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로, ②토지소유자가 그 의사에 의하여 타인의 통행을 제한할 수 없는 도로(주위 토지 통행권이 발생한 도로, 약정에 의하여 통행권이 설정된 도로 및 자연발생적으로 형성된 도로), ③건축법 제35조의 규정에 의하여 건축허가권자가 그 위치를 지정ㆍ공고한 도로, ④도로개설 당시의 토지소유자가 대지 또는 공장용지 등을 조성하기 위하여 설치한 도로에 해당하는 도로를 말한다고 규정하고 있다(규칙26조2항). 즉, 효용이 사도법상의 사도와 같으나 관할 시장 등의 허가를 받지 않고도 개설하거나 형성된 도로를 말한다.
따라서 사실상의 사도는 첫째 사도법상의 사도가 아니어야 하고, 둘째 예정공도부지(예정공도는 공공사업계획이나 도시계획의 결정 고시 때문에 도시계획도로 저촉 토지가 현황도로로 이용되고 있지만, 사업이 실제로 시행되지 않은 상태에서 일반공중에 통행로로 제공되는 상태를 의미한다)가 아니어야 하고, 셋째 그 대상에 따라 위 ① 및 ④의 도로에 대하여는 도로로 개설될 당시를 기준으로, ② 및 ③의 도로에 대하여는 보상평가 당시를 기준으로 사실상의 사도에 해당하는 지를 판단하여야 할 것이다.
사도법에 의한 사도 및 사실상의 사도가 아닌 도로의 부지는 그 가치가 다른 토지의 효용증진에 기여하였다고 보기 어렵거나 그 귀속 주체가 다르기 때문에 당해 도로의 부지를 낮은 가격으로 보상하여도 될 만한 사정이 없으므로 정상평가 한다. 따라서 공도는 사도에 대립되는 개념으로서 일반 토지평가방법으로 정상평가 한다.
또한 예정공도부지(도로법, 국계법 등에 의하여 도로로 결정된 토지가 관계법령의 행위제한에 의하여 공지로 남게 되어 자연스럽게 도로로 되는 경우)도 정상평가 한다.
판례는 행정사무처리기준으로 보고 있다(대법원 1996. 8. 23. 선고 95누14718). 따라서 낮은 가격으로 보상하여도 될 합리적인 이유가 있을 때에만 3분의1로 평가하여야 하는 것이다.
따라서 시행규칙26조2항2호의 경우라 하더라도 민법제219조에 의하여 주위토지통행권이 발생한 도로 또는 약정에 의하여 통행권(통행지역권, 채권계약에 의한 통행권)이 설정된 도로 중에서 정상임료 또는 그 이상의 임료를 받고 있는 토지, 시행규칙26조2항3호의 경우라 하더라도 정상적인 임료 또는 그 이상의 임료를 받고 그 소유자가 동의하여 건축허가권자가 그 위치를 지정한 도로는 정상평가 하여야 한다. 거꾸로 예정공도부지를 포함하여 대지공장용지를 조성하기 위해 설치한 단지분할형 도로로서 그 도로가 예정공도부지이나 어차피 설치해야 하는 도로라면 낮은 가격으로 평가하여야 할 이유가 있다.
토지보상법 시행규칙 제26조의 성질은 법규명령이 아니라 행정규칙으로 보아야 하기 때문에, 동 규정의 명문의 규정에 따라 평가하였다고 하여 적법하고 그에 따르지 아니하였다고 하여 위법하게 되는 것이 아니라, 당해 사도의 부지를 인근토지에 대한 평가액의 3분의 1 이내로 평가하기 위하여서는 당해 토지를 인근토지에 비하여 낮은 가격으로 보상하여도 될 만한 사정이 있어야 할 것이다.
그러한 의미에서 토지소유자가 그 의사에 의하여 타인의 통행을 제한할 수 없게 된 도로라 하더라도 그 토지에 대하여 정상임료나 그 이상의 임료를 받고 있는 경우에는 그 도로의 부지를 인근토지에 비하여 낮은 가격으로 보상하여도 될 만한 사정이 있다고 할 수 없기 때문에 인근토지에 대한 평가액의 3분의 1 이내로 평가하여서는 아니 되고, 예정공도부지가 단지분할형 도로로 된 경우로서 그 도로의 부지를 인근토지에 비하여 낮은 가격으로 보상하여도 될 만한 사정이 있는 경우에는 그 도로의 부지를 인근토지에 대한 평가액의 3분의1 이내로 평가하여도 될 것이다.
이와 같이 재판규범을 집행규범(시행규칙 제26조)과 같이 않게 해석하게 되는 것은 동 규정이 행정규칙에 해당하기 때문이므로, 이를 해결하기 위하여서는 무엇보다도 먼저 동 규정을 법규명령화 하는데 있다고 할 것이다. 그러면서도 위헌·위법의 명령이 되어서는 안 된다는 것은 너무 당연하다. 사실상 사도의 부지에 대한 보상평가의 문제는 과거에만 보상평가의 가장 중요한 문제가 아니라, 그것을 보다 합리적으로 개선한 현재에도 가장 난해한 문제 중의 하나이고, 앞으로도 당분간 해결하기 어려운 문제로 남을 것이다. 이는 입법의 불비라고 보기 보다는 사도부지의 가치가 그에 의하여 보호되고 있는 인근의 대지 또는 공장용지 등으로 옮겨졌느냐에 여부를 판단하기가 용이하지 않으며, 그 제도를 어떠한 법령에 담느냐 하는 것이 어렵다는 데에, 근본적인 문제가 있기 때문에 보다 깊은 연구가 필요하다고 하지 않을 수 없다(박승용, 감정평가사, 월간감정평가사 )
출처-야생화의 실전경매
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