장기미집행 공원시설을 국가도시공원으로 - (이재준 아주대학교 공공정책대학원 초빙교

장기미집행 도시계획시설이 국가적인 문제다. 도시계획 공공시설로 결정된지 10년 이상 장기간 조성되지 못한 각종 도시계획시설은 향후 2020년이 되면 법적으로 전면 자동 해제되기 때문이다. 1999년 10월 장기미집행 도시계획시설은 사유재산권 침해의 소지 문제로 헌법재판소의 ‘헌법 불합치 판정’을 받았다. 이때에 우리나라 전체의 장기미집행 시설은 2020년에 법적으로 자동 실효되는 것으로 결정되었다. 이와 같이 법적으로 도시계획시설이 자동 해제되면 그동안 규제에서 풀려난 시설용지는 난개발과 부동산 투기가 집중될 것으로 예상된다. 이러한 문제는 취약한 재정을 고려하지 않고 너무 과다하게 도시계획시설로 결정한 지방자치단체들의 책임이지만, 문제를 알면서도 지금까지 방치한 중앙정부의 책임이 더 크다. 따라서 이제는 지자체는 물론 국가와 직접 나서서 장기미집행 도시계획시설 문제를 적극적으로 해결해야 한다.

현재 장기미집행 도시계획시설은 공원을 비롯하여 도로, 녹지 등 다양하다. 그중에서 장기미집행 도시계획시설의 약 60%는 공원시설이다. 2015년 기준으로 전국 장기미집행 공원시설 면적은 516㎢로 토지보상비만 100조원이다. 공원시설을 조성하고 관리하는 것은 지방자치단체 사무에 해당한다. 재정능력이 취약한 지자체가 장기미집행 공원을 조성하자니 재원이 없고, 국가는 지방사무라는 이유로 그동안 그냥 방치한 것이다. 그러나 당장 공원시설이 법적으로 자동해제 된다면 도시계획 없이 주택에서 공장개발에 이르기까지 다양한 난개발 성격의 건축행위가 이루어질 수 있기 때문에 큰 문제이다. 지자체의 문제는 곧 국토 전체 측면에서도 큰 문제라 할 수 있다.

헌법 제122조에는 ‘국가는 국민 모두가 생산 및 생활에 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용 개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다’라고 규정하고 있다. 토지재산권에 대한 사회적 의무를 인정하고 있는 것이다. 이러한 측면에서 향후 장기미집행 공원시설의 문제를 해결할 수 있는 다양한 방안을 다음과 같이 생각할 수 있다. 먼저 현행법으로 허용되는‘5만㎡ 이상’의 민간특례공원 제도를 더 장려할 필요가 있다. 또한 미집행 공원시설의 일부를 ‘도시자연공원구역’이나‘생태자연도 1등급지역은 보전녹지’로 관리 방법을 제도적으로 전환 할 수 있다. 그러나 가장 현실적인 것은 공원시설을 중요한 국가 기반시설로 인식해 국가가 직접 정책적으로 장기미집행 공원시설을 대상으로‘국가도시공원’을 조성하는 것이다.

국가도시공원은 현재 별도의 제도 개선 없이 국가가 정책적으로 추진할 수 있다. 그동안 국가도시공원의 필요성이 반영되어 지난 2016년 3월 3일 ‘도시공원 및 녹지에 관한 법률’개정을 통하여 이미 제도적으로 반영되었다. 그러나 당초 국가가 직접 공원을 조성하고 관리하자는 법률 개정안 취지와는 달리 지자체가 조성하면 조성비와 관리비 일부를 국가가 지원할 수 있는 소극적인 내용으로 퇴색되어 개정되었다. 따라서 현재 국가도시공원은 제도화만 되었지 재정이 취약한 지자체 현실에서 보면 실천성을 담보할 수 없는 제도라고 할 수 있다. 국가도시공원 제도가 실천성을 담보하자면 현재 ‘300만㎡ 이상’ 지정 기준을 ‘100만㎡ 이상’으로 완화하고, 공원 조성비를 국가와 지자체가 함께 매칭사업으로 재정을 투자하는 것으로 개정하는 것이 필요하다. 아울러 국가도시공원을 국가가 직접 정책 공모사업으로 추진하는 것이 중요하다. 정책 공모사업은 먼저 광역단위 거점 도시별로 시작해 전국 도시로 확대하고, 조성된 공원 관리는 국가가 직접하거나 지자체에 위임할 수 있도록 할 수 있다. 최근 서울 용산 국가도시공원을 비롯해, 미국의 국립휴양지(1963), 일본의 국영공원(1976), 스웨덴 리딘고(1994), 핀란드 헤멜린나(2001) 등의 선진국의 사례도 참고해 국가도시공원 정책 공모사업을 추진할 수 있다.

국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며 행복을 추구할 권리를 가진다. 또한 국가는 이를 보장할 의무를 가지고 있다. 국민소득 증대로 삶의 질 향상에 대한 국민의 욕구가 점차 증대됨에 따라 공원의 중요성은 국가 기반시설로서 점차 증대되고 있다. 따라서 국가가 책임지고 국가도시공원의 정책적 추진하는 것은 쾌적한 도시환경은 물론 국민들의 삶의 질(質)을 높일 수 있기 때문에 국민의 욕구와 시대정신에 부합한다. 따라서 지금과 같은 저성장 시대에 많은 일자리를 창출할 수 있고, 국제적으로 경쟁력이 있는 도시환경을 조성할 수 있는 국가도시공원을 정책적으로 추진하는 것은 국가적인 당면 과제라고 할 수 있다.

이재준 아주대학교 공공정책대학원 초빙교수

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