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[성명]세종시 원안은 지켜져야 한다.|..............성명......논평 |*서울시,의회

2010-06-22 08:51

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[성명]세종시 원안은 지켜져야 한다.|..............성명......논평
카페지기 | 조회 3107 | 10.03.10 12:43 http://cafe.daum.net/mylove-park/8bY1/335 

9일 오전 국회 의원회관 대회의실에서 열린 국회 ‘선진사회연구포럼’ 주최 

‘세종시, 무엇이 국익이고 백년대계인가? 

토론회에 근혜동산 회원 가족 100여명과 함께 경청을 했다.

 

세종시 수정안의 문제점을 강조하고

원안추진의 당위성과 박근혜 전 대표님의 "원안 알파" 지지 의지를 다시한번 확고히 하였다.

 

세종시 문제가 국민들에게 홍보를 바로 하고 국민들의 알권리를 바로 알게 한다면

세종시로 인해 국민들이 스트레스를 받지 않고 국익을 위한것이 어떤것이지,

백년대계를 위한것이 어떤것인지는 입으로 떠들지 않아도 된다는 것을 알 수 있었다.

 

박근혜 전 대표님께서 주장 하시는 "국민과의 약속"을 이행 하면서 세종시를 풀어 나간다면

고른 균형 발전을 토대로 국가 백년대계(百年大計) 위하는 것 이라는 결론이다.

 

이번 세종시 토론회를 널리 홍보 한다면

패닉 상태에 빠져 있는 국민들에게 희망과 용기를 줄수 있을 것이라 보여진다.

 

정부에서는 억지 주장으로 온갖 수단을 동원 하여 세종시를 포장하고 국민을 속이려 하지 말고

"세종시 수정안을 철회" 하는 길만이 국민사랑이고 나라사랑임을 잊지 말기를 바란다.

 

mb정부는 밀어 부치기식의 정치,

국민은 안중에도 없고 인기주의에 빠져 더이상 국민을 현란케 해서는 안된다.

 

2010년 3월 10일

 

근혜동산 회장

김주복(석항!돌)

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 세종시 원안의 재조명

 

조명래(단국대 교수)

 

 

1. 세종시 원안에 대한 정치적 곡해 

참여정부는 국가균형발전이란 국가백년대계 차원에서 2030년까지 추진할 세종시(행정중심복합도시) 건설계획을 수립했고 그 추진을 위한 장기적인 제도 틀을 만들어 후임정부에게 믿음을 가지고 맡겼다.

 

이명박 대통령은 출범 후 근 2년간 원안추진을 약속했다. 그러다가 2009년 후반부에 들어 ‘표를 위해 어쩔 수 없이 거짓말 했다고’ 고백하면서 원안에 대한 수정(사실상 백지화) 의지를 밝혔다. 그로부터 불과 2개월여 만에 세종시 수정안이 발표되었다.

 

전임정부가 수립한 정책이라도 수정할 부분이 있으면 수정 보완하는 것에 대해 시비할 사람은 없다. 그러나 한번 반문해 보자! 원안대로 건설되면 정부가 두 쪽이 나서 국가안위가 정말 위태로울까? 위태로운 것을 알면서도 거짓 약속으로 표를 얻어 (즉, 국가안위를 팔아) 국가 지도자가 되어도 되는가? 그리고 정부가 서둘러 발표한 수정안은 원안을 대체할 만큼 정당하게 도출되었고, 또한 정부가 약속한 그러한 효과를 실제 거둘 수 있을까? 세종시 건설로 이룩하고자 했던 국가균형발전이란 국가백년대계는 이렇게 하루아침에 폐기해도 되는가?

 

이런 물음에 대한 답은 부정적이다. 까닭은 이렇다. 우선, 수정론자들이 세종시 원안에 대해 제기하는 문제점들(예, 행정비효율성과 자족성 부족)이 대개 원안을 제대로 이해하지 못하거나 의도적으로 왜곡해 본 것에서 비롯된 것이다. 수정론자들의 생각엔 ‘세종시는 참여정부가 잘못 박은 대못으로 무조건 뽑아야 한다’는 일종의 정치적 강박관념이 강하게 배어 있다. 이는 8년 전 ‘행정수도이전 반대’의 입장과 정서를 그대로 견지하고 있는 것이다. 수정론자들은 ‘세종시 건설이 왜 필요하고, 원안이 어떠한 내용을 담고 있으며, 정책으로 어떻게 추진되어 왔는지’를 알지도 못하고, 또한 알려고도 하지 않는다. 한국 특유의 ‘증오의 정치’를 철저히 추종할 뿐이다.

 

세종시 원안이 정치적으로 오염되었기 때문에 잘못됐다고 주장하면서도 수정론자들은 원안보다 훨씬 더 오염된 정치적 입장을 가지고 원안를 곡해하고, 이를 바탕으로 왜곡된 수정안을 만들어 놓았다. 그러나 불행하게도 수정안은 원안을 능가할 어떠한 철학도, 비전도, 전략도, 방안도, 추진 틀도 담지 못하고 있다. 대통령은 ‘수정안을 가지고 판단해 달라’고 했지만 수정안에 대한 국민적 지지가 기대이하다. 정부의 무리한 수정시도를 국민들은 걱정스럽게 바라보고 있는 것이다.

 

 

2. 세종시 원안의 내용과 도출과정: 중추거점의 신도시 건설과 공공정책화 

세종시 원안은 2004년 위헌판결을 받았던 ‘행정수도’의 후속대책으로 2005년 여야가 합의해 제정한 법(행정중심복합도시건설특별법)에 의해 추진되는 ‘행정중심복합도시’ 건설 사업을 말한다. 원안의 핵심 내용은 9부2청2처 등 36개의 행정 및 공공기관을 옮겨 국토중심부에 복합기능의 중추거점을 조성하는 것이다. 2006년 7월에 확정된 기본계획에 의하면, 공주연기 일원의 2020만평 땅에 50만 인구를 2030년까지 수용하는 것을 목표로 하여, 6대 도시기능(중앙행정, 문화국제교류, 첨단지식기반, 대학연구, 의료복지, 도시행정)이 환상형의 벨트를 따라 특화권역으로 조성된다. 세종시 건설을 지원하기 위해 행정중심복합도시건설특별법이란 건설 절차법이 제정되었고, 세종시의 지위에 관한 실체법이 제정중이다. 세종시 건설에는 나랏돈이 최대 8조5천억원이 투여된다.

 

<표 1> 세종시 원안의 구성

•사업의 목적: 9부2청2처의 이전을 통한 국토의 균형발전

•사업의 수단:

① 인구목표 50만 명 (국가균형발전기능 지역혁신기능 도시서비스기능)

② 5가지 계획(이전계획, 광역계획, 기본계획, 개발계획, 실시계획)의 입체적 수립을 통한 이행

③ 2030년까지 3단계(활력화->자족성숙->완성)로 추진

•지원법:

① 행정중심복합도시건설특별법

② 세종시설치및운영관리지원특별법(제정 중)

 

행정중심복합도시건설특별법에 의하면 행정중심복합도시를 건설하는 목적은 국가균형발전을 도모하고 국가경쟁력을 강화하는 것이다. 세종시 건설은 이러한 목적을 달성하는 수단이지만, 구체적으로는 수도권 집중을 초래한 국가중추행정기능을 이전시켜, 이를 이용해 수도권에 대응할 수 있는 새로운 중추거점을 조성하는 것이다. 원안은 이렇듯 국가균형발전이란 ‘목적’과 이를 달성하기 해 국가중추기능을 이용해 국토의 새로운 중추거점(행정중심 복합기능의 중추거점)을 조성하는 ‘수단’의 관계를 명확하게 설정하고 있는 공공정책의 면모를 갖추고 있다.

 

2005년 3월 제정된 행정중심복합도시건설특별법을 근거로 세종시의 계획적 건설을 위한 수많은 개별연구 및 계획수립 용역이 진행되었다. 이를 위해 1천억원 이상의 국가재정이 지출되었고, 또한 우리나라의 관련 연구기관과 전문가들 대부분이 동원되거나 참여했다. 이 과정에서 500여 차례의 웍삽․세미나․공청회 등이 개최되었다. 특히 주요설계는 국제공모 등을 통해 선정하여 채택할 정도로 세종시는 당대의 최고수준을 반영하여 역사에 길이 남을 21세기 명품도시로 조성토록 되어 있다. 세종시 광역계획, 기본계획, 개발계획 등은 이러한 내용을 담고 있다. 이들 계획들은 특별법에 의한 심의절차를 거쳐 합법적 도시계획으로 모두 승인되어 있다. 이런 준비를 바탕으로 하여 세종시 건설은 2007년 7월7일에 정식으로 착공되었다.

 

2007년부터 2030년까지 장기적으로 건설되고, 또한 추진을 위한 독자법을 갖춘 것은 우리나라 신도시 건설역사에서 세종시가 처음이다. 정치적으로 논란이 많았지만, 신도시 정책으로서 세종시 프로젝트는 그만큼 공을 들였고 추진체계를 제대로 갖추었음을 의미한다. 공공정책으로 추진되어 온 지난 4-5년 동안에는 ‘수도이전반대’, ‘수도분할’, ‘행정비효율성’, ‘통일관련 문제’ 등의 문제가 더 이상 제기되거나 거론되지 않았다. 앞으로 남은 일은 단계별, 분야별, 사업별 구체적인 이행계획을 수립해 하나하나 실행하는 것이고, 이는 곧 차기정부(이명박 정부 포함)의 몫이다.

 

세종시 원안은 이렇듯 선거 포퓰리즘을 넘어 공공정책으로 다듬어져 왔고, 또한 한 정권의 성과를 넘어서는 국가적 과제로 추진되어 있다. 정권이 바뀐 뒤에도 세종시 건설은 흔들림이 없이 추진되는 듯 했다. 반대론자였던 이명박 대통령은 당초 우려와 달리 후보시절부터 취임 후 2년이 될 때까지 원안대로의 추진을 십 수차례나 약속했던 것이다. 2009년 9월 현재, 세종시 건설사업은 총 공사비 기준으로 약 24%나 진행되었다. 돌이키거나 중단하기엔 너무 많이 진척된 공공정책이다.  

 

 

3. 세종시 원안의 목적: 21세기 선진사회를 위한 건강한 국토구조 만들기 

세종시 건설은 누가 뭐라 해도 만성적인 수도권 집중과 국토불균형을 해소해 21세기 선진사회로 나갈 수 있는 건강한 국토구조를 구축하는 것을 겨냥하는 종합적 국토정책사업이다. 주지하다시피, 수도권의 집중을 초래하고 있는 것은 서울 중심의 오랜 중앙집권체제이다. 중앙집권체제 하에서도 특히 정(政), 산(産), 학(學)은 국가권력 혹은 국가중추기능의 집중을 초래하는 3대 요인으로 간주되고 있다. 세종시, 즉 행정중심복합도시 건설은 서울에 집중되어 있는 정(政, 즉 정부부처)의 기능을 옮겨, 일단 서울의 집중완화 물꼬를 트면서, 동시에 이(政)를 이용해 산(産, 경제)과 학(學, 교육)까지 끌어들어 복합기능의 거점도시를 만드는 방식으로 추진된다.

 

수도권 집중완화를 통한 국토의 균형발전은 60년대 근대국토정책이 도입된 이래 줄곧 추진되어 온 국토정책 목표이지만 아직까지 실현하지 못한 채, 미래 언젠가 달성해야 할 ‘오래된 미래의 과제’로 남아 있다. 실제 박정희대통령 이후 역대 대통령들은 모두 스스로의 권력의지를 가지고 국가중추기능과 시설을 분산시키는 정책을 펴왔다. 이를테면 1963년부터 1997년 사이 대통령들의 지시로 행정 및 공공기관 지방이전계획이 14차례나 수립된 적이 있고, 또한 3차례에 걸쳐 59개의 행정 및 공공기관이 과천, 대전 등으로 이전되었다.

 

수정론자들은 세종시가 충분한 검토나 국민적 합의 없이 선거 포퓰리즘의 산물로 제시된 것이어서 결코 추진되어선 안 된다고 늘 주장한다. 그러나 이미 언급했듯이 국가중추기능과 시설을 분산시켜 국토 불균형을 시정하고자 하는 정책노력은 어제 오늘의 것이 아니고 계속된 정책흐름이 있었던 것이다. 노무현 대통령이 이를 핵심선거공약으로 들고 나온 것도 이러한 흐름에서 나온 것으로, 사회적 의제로 알게 모르게 우리사회에 논의와 합의가 있었던 것이다. 또한 분명한 것은 균형주의 혹은 분권주의는 정치인으로서 노무현대통령이 취한 정치적 신념이자 노선이었다. 선거에서 공약으로 그 신념을 실현할 의제(행정수도이전)를 내걸고 국민들로부터 심판을 받고자 했던 것은 나무랄데 없는 일이다. 어느 나라에서나 선거공약은 공공정책의 의제를 설정하는 방식이다. 다만, 그 공약을 어떻게 합리적인 정책으로 다듬느냐가 문제다. 앞서 언급한 데로 2005년 이후의 세종시 사업추진은 공공정책으로 다듬어 온 과정임이 분명하다. 수정론자들은 이러한 제반의 측면을 도외시 하고 ‘세종시 때문에 덕을 봤다’는 농담섞인 언설만 빌미삼아 원안 수정을 주장하고 있다. 이는 보라는 달은 쳐다보지 않고 손가락만 쳐다보고 꼴이다.

 

수정론자들이 범하는 가장 큰 우는 역시 세종시 건설을 통해 반드시 실현해야 할 한국의 국토불균형 문제를 너무 가볍게 여긴다는 점이다. 수정론자들은 ‘세종시 불가’를 강조하기 위해 국토균형발전 보다 국가경쟁력이 더 중요하다고 주장하거나 혹은 세종시 건설이 국토균형발전에 별로 도움이 되지 않는다고 주장한다. 심지어 자본주의적 발전 과정에서 집중과 불균형은 성장을 위해 필요한 것이라고까지 주장하면서, 서울과 같은 대도시권의 육성을 오히려 주문한다. 그들의 이러한 주장은 옳다. 그러나 그 주장이 한쪽으로만 치우쳐 있다는 데 문제가 있는 것이다. 경쟁력이 중요하고, 경제성장의 과정에서 집중이 필연적으로 발생하지만, 경제적 측면의 경쟁력만 아니라 정치적 측면에서 국토전역이 골고루 발전하고, 수도권 집중을 넘어 분산을 통한 비수도권 지역의 발전도 중요하다. 이러한 공간발전의 상태에서 우리는 진정 소득 3만불, 4만불의 사회로 나갈 수 있다.

 

세종시 원안은 수도권 일극으로 편향된 한국사회의 공간발전 틀을 바꾸는 꿈을 담고 있다. 분명한 사실은, 현재의 국토불균형 구조를 가지고 대한민국 호는 선진국이란 바다로 향해 나갈 수 없다는 사실이다. 선진경제 치고 대도시 권역 한 곳으로 발전의 추동력이 온통 몰려 독식의 국토구조를 가진 나라가 과연 어디에 있는가? OECD 국가 중 소득이 가장 높은 나라들은(미국, 독일, 프랑스 등) 대부분 전체 인구 중 수위도시의 인구가 10% 미만이다. 국토가 그만큼 건강하게 골고루 발전되어 있다는 뜻이다. 선진국의 이러한 국토모습은 경쟁력 있는 성장시스템이 공간적으로 작동하는 모습 그 자체다.

따라서 한국의 과도한 국토불균형은 단순한 지리적 격차만 의미하지 않는다. 한국의 발전시스템이 지속가능하지 않음을 공간적으로 나타내는 모습이다. 수도권 집중이 지금과 같이 계속된다면 수도권은 수도권대로 집적의 불경제와 그에 따른 삶의 질 악화, 경쟁력 약화를 겪을 것이 분명하다. 2006년의 OECD 보고서에 의하면, 수도권의 국제 경쟁력은 76개 주요 광역경제권 중에서 69위다. 경쟁력의 기초가 되는 서울의 도시생산성은 도쿄, 뉴욕, 런던의 2분 내지 3분의 1에 불과하다. 수도권 과밀이 주원인이다. 과밀은 수도권의 문제로만 끝나지 않는다. 모든 것이 수도권으로 블랙홀처럼 빨려드는 공간발전의 틀 속에선 비수도권은 비수도권대로 인구감소, 투자기회의 위축, 성장잠재력의 소진 등을 겪는다. 2002-2006년 사이 전국적으로 새로이 만들어진 일자리의 98%가 수도권에 창출된 것이다. 인구의 절반 이상이 사는 비수도권에서 창출된 일자리 기회가 2%에 불과하다는 것은 수도권 블랙홀로 인해 겪는 비수도권의 상대적 박탈이 얼마나 심각한 지를 극명히 보여준다.

 

이 모든 것은 지금의 국토구조로는 한국사회가 선진경제로 나갈 수 없음을 함의한다. 선진국 문턱을 넘지 못한 채 우리는 이미 10년 이상을 서성이고 있다. 사실 이것이 말로 ‘잃어버린 10년’의 진정한 의미다. ‘중진국 함정론’ 혹은 ‘한국 정체론’으로 불리는 이 현상은 한국의 공간 발전시스템이 갖는 지속 불가능성과 결코 무관치 않다. 이러한 관점에서 볼 때, 세종시 원안이 좌절된다면, 이는 곧 한국의 공간발전시스템이 갖는 병적 특질이 더욱 고착화되고, 그로 인해 한국사회의 선진화는 영구미제로 남게 된다.

 

4. 세종시 원안의 추진방법: 장기계획과 특별법에 의한 단계별 추진 

우리는 그동안 많은 신도시를 건설했다. 분당같이 인구 40여만이 사는 도시를 5여년 만에 뚝딱 만들었다. 그러나 대부분의 전문가들은 우리나라 신도시가 엉터리라고 주장하면서, 제대로 된 내용과 절차를 갖춘 신도시를 만드길 늘 소원해 왔다. 세종시 건설은 그러한 소망이 실현되는 최초의 계획 신도시라할 수 있다.

 

목표 인구 50만을 잡았던 것은 신도시로서 자족성을 확보하기 위한 배려의 반영이다. 그동안 건설된 대부분의 계획적 신도시들은 자족성을 결여하고 있다. 이 문제를 극복하기 위한 장치로서 인구의 최소 적정규모, 즉 도시의 ‘규모의 경제’를 담보하는 최소 인구규모로 50만 계획인구가 책정되었던 것이다. 인구규모 산정과 관련하여 여러 대안과 논란이 있었지만, 신도시로서 자립해 가기 위해선 최소 50만 정도의 인구가 확보되어야 한다는 이론적이면서 규범적인 판단이 이루어졌던 것이다.

 

물론 인구 50만으로 자족성이 저절로 구현되는 것이 아니다. 자족기능, 더나가 중추거점이 되는 기능이 시설과 활동으로 도시공간에 실제 구축되어야 한다. 도시계획에서 세종시에 부여된 도시기능은 크게 세 가지다. 국가균형발전기능, 지역혁신기능, 도시서비스기능, 3대 도시기능이 중추거점 신도시로 세종시에 구현될 도시의 내용물이다. 이 3대 기능을 도시공간으로 구현하기 위해, 환상형 벨트를 따라 6개의 특화권역을 조성하도록 도시계획이 짜여 있다. 즉, 중앙행정, 문화국제교류, 첨단지식기반, 대학연구, 의료복지, 도시행정의 기능을 각각 특화하는 6대 권역이 환상형 교통벨트를 따라 포도송이처럼 조성토록 되어 있고, 중간에 도너츠같이 비어 있는 부분에는 개방녹지(기존의 논을 활용한 녹지공간)를 두도록 되어 있다. 세종시의 이러한 공간구성은 도시의 거점 및 자족 기능을 담아내기 위한 공간적 장치이면서, 동시에 공간구성의 특이성은 세종시를 위한 일종의 장소판촉(place-marketing) 효과(예, 외부투자자를 유인하는 효과)를 발휘하도록 되어 있다.

 

제대로 된 도시를 건설하기 위해 가장 중요한 전제는 ‘하루아침에 뚝딱 만드는 것’을 최대한 지양하는 일이다. 2030년까지 긴 호흡으로 세종시를 건설토록 되어 있는 것은 그간 경험했던 신도시 건설의 시행착오를 최대한 줄이기 위한 배려를 방안이다. 기존의 신도시들은 대개 주거용 신도시로서 택지개발을 하는 방식으로 단기간에 건설되었다. 당대의 주택문제 해결에는 도움이 되었을지 모르지만, 도시로서 생명력, 이를테면 사회적 변화에 길게 적응해가면서 도시의 다양성과 지속성을 담아낼 수 있는, 그러한 역량은 우리의 신도시에서 대부분 결여되어 있다. 이 모든 것은 도시건설이 단기간에 이루어졌다는 사실로 설명된다. 이에 비해 영국이나 일본 등의 선진국에서 신도시 건설은 최소 20, 30년에 걸쳐 추진된다. 긴 호흡으로 추진하는 것은 도시에 대한 해석, 도시 내용물의 구현, 모두를 하나하나 섬세하게 접근하기 위한 것이다. 세종시 건설이 2030년까지 추진토록 되어 있는 것은 한국 신도시 건설에 대한 반성, 서구 신도시 건설의 경험을 고려하면서, 제대로 된 신도시를 만들기 위한 의도를 반영한 것이다.

 

지금까지 마련된 세종시 원안은 2030년까지 추진할 밑그림에 관한 것이라 할 수 있다. 장기적 비전과 전략을 담은 밑그림은 ‘단기적으로 기업을 유치해 일자리를 만들어내는 구체적인 실행방안’(이는 수정론자들이 원안에 빠져있다고 주장하는 내용임)과는 다른 계획의 차원이다. 구체적인 실행방안은 밑그림에 해당하는 기본계획이나 개발계획의 구체화를 통해 도출되어야 할 계획의 차원이다. 이렇게 하는 게 도시계획의 일반원리이다. 구체적 실행방안이 없기 때문에 원안이 잘못되었다고 주장하는 것은 도시계획의 일반원리, 나아가 세종시 계획체계를 제대로 이해하지 못했거나 아니면 의도적으로 왜곡시켜 본 소치다. 특히 현 정부가 강구해야 할 구체적인 이행방안이 오히려 없다고 주장하는 것은 자기가 해야 할 일을 타인(참여정부)에게 전가하거나 혹은 스스로 역할을 부정하는 것에 불과하다.

세종시 건설은 2030년까지 3단계로 나누어 추진토록 되어 있다. 이 또한 수정론자들은 의도적으로 무시하고 있다. 2007년부터 2015년까지는 초기활력화 단계, 2016년부터 2020년까지는 자족기능강화 단계, 2021년부터 2030년까지는 완성단계로 설정되어 있다. 각 단계마다 집중해야 할 정책과제들이 있고, 또한 유치해야 할 기능과 시설, 그리고 달성해야 할 인구규모가 설정되어 있다. 목표인구 50만도 바로 이러한 단계별 추진의 결과로 달성되도록 되어 있다 (<표 2> 참조).

 

<표 2> 세종시 원안에서 단계별 주요 도입기능 및 인구배분계획

구분

내용

주요 수용기능 예측

단계별 인구 (명)

초기

활력화 단계

(2007-15)

 

중앙행정기관 및 이전대상 공공기관 이전 완료

 

•첫마을

•중앙행정

•도시행정

•국책연구기관

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

•문화

•국제교류

•대학

 

 

 

 

 

•첨단지식기반

•의료복지

• 상업업무

 

 

 

 

•상업업무

 

 

 

 

•상업업무

15만

자족적

성숙 단계

(2016-20)

 

자족적 성장동력에 의한 성장단계

 

30만

완성단계

(2021-30)

 

국토균형발전 혁신거점 거점 완성단계

 

50만

출처: 행정중심복합건설청, 2006, <<행정중심복합도시개발계획>>

 

단계별 추진계획에 의하면, 2010년 지금은 행정 및 공공기관을 이전해 세종시 건설을 위한 제도적, 물리적 인프라를 구축하는 사업에 집중해야 한다. 이러한 인프라 건설은 세종시를 장기적으로 건설하기 위한 신뢰자본을 구축하는 것에 해당한다. 정부기관이 이전해 세종시란 신도시 건설을 선도하게 되면, 복합기능을 형성할 경제, 교육, 문화, 복지 등의 기능과 시설이 믿음을 가지고 들어오게 된다. 이렇게 되면, 정부가 인위적인 유인책을 펴지 않아도 세종시의 높은 신뢰자본을 이용하려는, 즉 높은 지대를 지불하면서도 높은 생산성을 낼 수 있는 경쟁력 있는 고차 기능과 기관들(예, 대기업)이 이입하게 된다. 그 결과 세종시는 자연스럽게 중추거점기능의 도시가 된다. 원안은 분명 이렇게 되어 있지만 수정안은 이러한 단계와 절차를 모두 생략하고 두 번째 단계인 자족기능 확충 중심으로 추진하려고 하다 보니, 그에 따른 오만가지 문제(예, 블랙홀 문제)가 발생하고 있다.

 

세종시 건설을 장기적이면서 안정적으로 추진할 수 있도록 두 개의 특별법이 제정되었거나 제정될 참이다. 행정중심복합도시건설특별법은 세종시의 건설의 목표, 도시성격과 기능, 추진(건설)의 방법, 예산 등을 소상히 규정하고 있다. 따라서 타법의 도시건설방식을 세종시에 적용해 ‘원안에 뭔가 문제가 있다’는 수정주의자의 주장은 잘못 된 것이다. 대표적인 예가 세종시의 자족용지 혹은 자족기능 부족에 대한 수정론자들의 주장이다. 수정론자들은 택지개발촉진법에 의해 건설되는 수도권 주거용 신도시에 적용하는 ‘자족기능시설용지’ 기준을 적용해 세종시의 자족기능(자족용지)이 부족하다고 주정하고 있다. 이는 특별법에 의해 건설되는 세종시의 특수성을 제대로 이해하지 못했거나 의도적으로 곡해한 대표적인 사례다.

 

한편, 정부기관을 옮겨 국토의 중추거점도시로 조성하는 만큼, 그러한 도시로서의 기능과 목표를 구현하기 위해 세종시는 그에 상응하는 특별행정체로서 지위를 갖추어야 할 것이다. 현재 국회 계류 중인 ‘세종시 시설 및 운영관리 지원특별법’이 제정되면, 세종시는 국토의 대안거점도시로서 역량을 자체적으로 갖추어가는 특별자치단체로서 지위를 가지게 된다.

 

건설절차나 특별자치단체로서 지위를 보장하는 법적장치의 강구는 세종시가 처음이다. 세종시는 이렇듯 국토거점도시로서 도시건설의 목표, 도시의 기능, 공간구성의 방식, 추진단계와 전략, 예산 등이 모두 계획에 의해 소상히 규정되었고, 이의 장기적인 추진을 위한 법 제도 틀을 구비하고 있다. 이러한 내용은 원안이 담을 수 있는 최대치다. 남은 일은 이러한 계획내용을 주어진 제도 틀을 이용해 하나하나 실행해내는 것이다. 물론 그 과정에서는 원안의 내용을 새롭게 해석하고 부족한 부분을 수정하거나 보완할 수 있다. 이 또한 도시계획을 운영하는 일반 원리다. 이러한 수정 내지 보완과 정치적으로 왜곡된 시각을 처음부터 가지고 원안의 내용을 의도적 곡해하고, 그러면서 원안의 본질 자체를 부인하면서 폐기하는, 지금의 수정내지 보완은 근본적으로 다른 것이다. 지금 수정론자들이 시도하는 수정과 보완은 말이 그렇지, 몇 가지 꼬투리를 잡아(예, 계획의 구체성 결여) 원안을 사실상 폐기처분하고 있다. 물을 버리면서 애기까지 버리는 커다란 잘못을 저지르고 있는 것이다.

 

 

5. 원안에 대한 수정론자들의 곡해 1: ‘자족성 부족’으로 유령도시화? 

세종시 원안은 도시계획가들이 고민할 수 있는 대부분의 것을 담고 있다. 물론 구체성이 부족해 보완해야 할 부분은 분명히 있다. 그렇다고 해도 이 정도가 원안을 백지화 내지 폐기할 오류나 문제점이 될 수 없다. 그러한 오류나 문제점은 수정론자들이 원안을 의도적으로 곡해함으로써 도출된 것이다. 그 대표적인 예가 ‘자족성 부족’과 ‘행정 비효율성’ 문제다. 원안을 제대로 이해하고 또한 그 긍정성을 신뢰한다면, 이 두 가지 문제점은 전혀 문제가 되지 않는다. 먼저, 자족기능 부족 문제를 살펴보자.

 

세종시 자족성 문제제기는 원안에 대한 대표적인 곡해 사례다. 신도시 계획을 수립한다면, 가장 먼저 고민하게 되는 게 자족성이다. 말하자면 도시계획가라면, 신도시를 계획할 때 자족성부터 고민하고, 또한 이를 해결하기 위한 방안의 제시를 계획내용의 기본으로 삼는다. 실제 세종시 계획은 우리나라 최고수준의 도시계획전문가(국토도시계획학회, 국토연구원 등의 관계자 포함)들이 참여해서 작성된 것이다. 뿐만 아니라 인구 50만 자족 거점도시를 전제로 한 세종시 기본계획과 개발계획의 타당성에 대해선 일련의 공청회와 토론회 등을 통해 나름대로 검증되었다. 따라서 엄청난 비용과 시간을 들어 마련된 세종시 계획(원안)이 자족기능이 부족해(계획을 잘못 수립해) 유령도시로 전락할 정도, 즉 인구 50만이 아니라 17만이 될 정도라면, 이는 심각한 문제를 야기한다. 한국의 내로라하는 수백 명의 전문가들이 참여한 계획작성 전반이 잘못되었다면 한국의 도시계획 운영 제도 전반이 잘못된 것이다. 또한 인구 50만이 될 도시가 17만이 될 정도로 기본계획을 작성했다면, 용역을 맡았던 국책연구기관(국토연구원), 학회(국토도시계획학회), 그리고 그 구성원들은 엉터리 계획을 수립한 것에 대한 법적, 도덕적 책임을 져야 한다. 현실적으로 볼 때, 이러한 오류는 있을 수 없다.

 

자족기능은 어느 도시계획에서나 문제가 될 수 있다. 그러나 세종시 건설의 목적이나 특별법이나 계획에 의해 부여된 도시의 성격 등을 감안하면 자족성은 전혀 문제시 될 수 없다. 세종시는 일반적인 자족신도시를 전제로 한 것이 아니라 수도권 집중을 완화하면서 국토의 균형발전을 선도할 중추거점기능의 도시로 육성토록 되어 있다. 따라서 세종시에 부여되는 도시기능의 핵심은 중추거점기능이다. 자족기능은 이의 한 부분에 불과하다. 원안에서 세종시에 부여된 3대 도시기능은 ‘국가균형발전기능’, ‘지역혁신기능’, ‘도시서비스기능’이다. 이러한 기능을 통합적으로 구현하게 되면 세종시는 국가균형발전을 선도하는 중추거점의 도시로 역할하게 된다. 중추거점기능이 갖추어지면 자족기능은 저절로 실현된다. 세종시 원안은 이렇듯 자족기능을 포괄하는 상위의 기능인 중추거점기능을 중심으로 작성되어 있지만, 수정안은 이 모두를 자족기능 하나로 축소시켜 놓아 중추거점기능은 물론이고 자족기능 마저 장기적으로 실현하기가 여의치 않게 되었다.

 

<표 3> 원안과 수정안에 제시된 주요 기능의 비교

원안에 제시된 3대 도입기능

수정안의 5대 자족유치기능

① 국가균형발전기능

• 중앙행정기능과

정부출연구기능

• 문화․국제교류기능

② 지역혁신기능

• 첨단지식기능

• 교육연구기능

• 의료복지기능

③ 도시서비스기능

• 도시행정기능

• 업무상업기능

① 국제과학비즈니스벨트 지정

② 첨단녹색단지 조성

③ 우수대학 유치

④ 녹색도시 조성

⑤ 글로벌투자유치기반 조성

국토균형발전을 선도할 중추거점도시

자족적 기업(산업)도시

 

세종시의 도시 성격, 건설목적과 추진절차 등은 특별법에 소상하게 규정되어 있다. 따라서, 이미 지적했다시피, 수도권 주변의 신도시를 건설할 때 적용되는 ‘자족시설용지’ 개념을 세종시에 끌어드려 자족성이 부족문제를 굳이 제기할 필요가 없다. 설혹 적용한다 해도, 원안에 담긴 자족기능, 즉 고용창출은 충분하다. 원안의 계획을 보면, 세종시 목표 인구 50만 중 25만은 고용인력인 데, 도시의 6대 기능에 맞추어 이중 12%는 2차 산업, 88%는 3 차 산업(주로 고차서비스업 부문 중심)에서 창출하도록 되어 있다 (<표4> 참조). 이러한 고용 활동을 담아내기 위한 용지도 다양한 원단위를 적용해 제대로 산출되어 있다. 특히 88%의 고용인구를 창출한 3차 산업의 용지는 400%의 용적율을 적용해 고밀도로(콤펙트시티 모델) 개발토록 되어 있다 (<표5>,<표6> 참조). 이렇듯, 원안을 어디를 봐도, 수정론자들이 주장하는 ‘인구 17만’의 유령도시가 될 만한 근거를 찾을 수 없다.

 

<표 4> 원안에서 고용인구의 추정치(계획치)

산업별 구분

비율

(%)

종사자수

(명)

관련도시기능

1차

산업

농림수산업

예정지역 내에는 미미

 

2차

산업

제조업

6.7

16,750

30,000명

(12.0%)

첨단지식기반

전기가스수도

0.4

1,000

건설업

5.0

12,500

3차산업

민간

도매․소매업

16.0

40,000

160,000명

(64.0%)

상업업무

운수 및 창고업

1.0

2,500

정보산업

11.8

29,500

첨단지식기반

금융 및 보험업

3.3

8,250

상업업무

부동산 및 임대업

1.5

3,750

전문과학 및 기술서비스업

16.3

40,750

첨단지식기반

예술, 엔터테인먼트, 오락

3.4

8,500

문화, 국제교류

숙박 및 음식업

5.2

13,000

국제교류, 상업업무

기타 서비스업 (업무포함)

5.9

14,750

공공

공공행정업

12.0

30,000

60,000명

(24.0%)

중앙행정, 도시행정

교육업

5.0

12,500

교육, 연구

건강관리 및 사회보조업

6.5

16,250

의료복지

총고용

100.0

250,000

250,000명

(100.0%)

 

출처: 행정중심도시건설청, 2009, <<행정중심복합도시건설사업 개발계획변경>>, p.37에서 수정보완.

<표 5> 첨단산업용지 수요 추정

구분

고용인원(명)

종사당면적(㎡)

소요면적(㎡)

합계

16,599

 

990

(계획치: 803)

출판인쇄 및 기록매체복제업

1,014

48.8

49

사무, 계산, 회계용 기계

3,981

37.3

149

기타전기기계 및 전기변환장치

1,870

105.9

198

영상음향통신장비

4,677

63.5

297

의료, 정밀, 광학기기 및 시계

5,057

58.7

297

출처:행정중심도시건설청, 2009, <<행정중심복합도시건설사업 개발계획변경>>, p.58에서 수정보완.

<표 6> 원안에서 상업업무시설 및 면적의 수요 추정

구분

고용인원

종사자당 면적(㎡)

소요면적

(천㎡)

부지

면적

(천㎡)

관련

도시기능

비고

160,075

 

5,976

1,594

 

토지이용계획에 1,478㎡ 반영

도매․소매업

41,000

32

1,312

328

상업업무

평균

용적률

400

%

운송 및 창고업

2,500

66

165

41

정보산업

29,725

32

951

238

첨단지식기반

금융 및 보험업

8,250

35

289

72

상업업무

부동산 및 임대업

3,750

49

184

46

전문과학 및 기술서비스업

38,400

32

1,229

307

첨단지식기반

예술, 엔터테인먼트, 오락업

8,500

58

493

123

문화,

국제교류

숙박 및 음식업

13,000

27

351

88

국제교류

상업업무

기타 서비스업

14,950

67

1,002

251

출처: 행정중심도시건설청, 2009, <<행정중심복합도시건설사업 개발계획변경>>, p.57에서 수정보완.

 

수정안의 원안과 실제 원안의 비교

 

수정안의 원안(인구 17만)

고용인구 83,000명

자족용지 6.7%

일인당 자족용지 9.71㎡

실제 원안 (인구 50만)

고용인구 250,000명

자족용지 11.4%

일인당 자족용지 16.4㎡

 

면적

(만㎡,%)

고용

(명)

비고

면적1)

(만㎡,%)

고용

(명)

비고

 

총자족 기능

406(6.7)

71,000

 

819(11.4)

250,000

 

 

거점자족기능

338(4.7)

28,900

 

 

 

 

 

중앙행정기능

41(0.6)

10,400

 

86(1.2)

30,000

공공행정업

공공업무기능

45(0.6)

3,000

 

과학연구

12(0.2)

2,300

 

300(4.1)

12,500

교육업

(초중고 포함)

대학

160(2.2)

3,000

초중고

배제

첨단녹색산업

80(1.1)

10,200

 

80(1.1)

30,000

2차 산업

전체

글로벌 투자유치

-

 

의료복지 지구의 대체

33(0.5)

16,250

건강관리 및 사회보조업

국제교류

-

 

 

-

-

3차 산업에 포함

상업업무

148(2.0)

42,200

 

320(4.4)2)

160,000

3차 산업 전체

기타기능

6,805(93.8)

12,600

 

 

 

 

 

주거용지

1,533(21.0)

8,000

 

1,533(21.0)

 

 

공원녹지

3,859(52.9)

-

 

3,859(52.9)

 

 

공공시설

(도로, 학교 등)

1,413(19.4)

46,000

 

1,080(14.8)

 

유보지,

공공시설용지

총계

7,291

(100.0)

83,700

 

7,291

(100.0)

250,000

 

주: 1) 행정중심도시건설청, 2009, <<행정중심복합도시건사업 개발계획변경>>, p.67, <토지이용계표>의 재분류

2) 문화시설, 체육시설, 기타시설지의 면적 포함

출처: 국무총리실, 2010, <<세종시발전방안>>, p.19.

행정중심도시건설청, 2009, <<행정중심복합도시건설사업 개발계획변경>>, p.37, p.67.

 

세종시의 중추거점기능(자족기능 포함)은 세종시 내부에서만 구현되는 것이 아니라 주변의 9개 지자체를 묶는 인구 400만 명의 광역도시권 구축을 통해서도 구현되도록 되어 있다. 행정중심복합도시건설 특별법에 의하면 세종시 인근의 9개 지자체(진천, 천안, 청원, 청주, 조치원, 연기, 공주, 대전, 계룡)를 묶어 광역도시권으로 설정해 ‘수도권 수준의 국가중추행정, 산업, 경제, 사회, 문화, 국제 교류 등 복합적인 도시기능을 배치하는 것’으로 광역도시계획을 수립하도록 되어 있다. 이 계획에 의하면, 9개 지자체들은 ‘국가국제기능’, ‘광역기능’, ‘지역기능’으로 나눠진 도시기능을 각각 육성하도록 되어 있다. 세종시 광역도시계획은 이미 오래전에 수립 완료되었고 또한 승인되어 있는 상태다. 앞으로 집행할 일만 남겨 놓고 있다.

 

 

6. 원안에 대한 수정론자들의 곡해 2: 부처분리로 행정 비효율성의 발생? 

세종시로 일부의 행정부처(주로 과천시 소재)를 옮기게 되면, 서울중심의 기존 행정업무처리에 불편함이 발생하고 또한 일정하게 금전적 비용(예, 출장비 등)이 발생할 수 있다. 그러나 이는 어디까지 과도기적인 것에 불과하고, 또한 이전을 통해 중장기적으로 얻을 수 있는 편익, 이를테면 중앙집권업무처리방식의 개선, 지역 균형발전, 이를 통한 국가경쟁력 강화 등의 편익에 견준다면 사소한 것이다. 후자의 편익이 분명하다면, 행정부처 이전은 정책적 수단으로 바람직하고, 추진과정에서 과도기적으로 발생할 수 있는 불편함이나 비용 등은 제도, 인프라, 관행, 업무처리방식 등의 개선을 통해 충분히 극복될 수 있는 것이다. 행정기관은 현재도 광화문, 과천, 대전 등 6 군대로 나누어져 있다. 세종시 건설은 비계획적으로 분산된 행정기관을 계획적으로 집중 분산시켜 행정능률을 오히려 개선시킬 수 있다. 실제 행정중심복합도시건설특별법 16조에 의해 ‘이전에 따른 행정능률 대책’을 강구하도록 되어 있는 바, 원안의 규정과 절차대로 이전을 추진하게 되면, 행정능률은 오히려 개선될 수 있는 것이다. 이는 곧 ‘세종시 건설이 분권과 분산을 선도한다’는 원안의 취지이다.

 

이러함에도 불구하고, 수정론자들은 오만가지 구실을 붙혀 ‘행정 비효율성의 발생과 국정혼란’을 주장하고 있다. 수정론자들이 그들의 입장을 뒷받침하기 위해 내세우는 근거로 크게 두가지 있다. 첫째, 외국엔 행정부처를 분리해 균형발전을 추구하는 나라가 없다. 둘째는 비효율성의 비용이 연간 3-5조원에 달한다.

 

그러나 그들의 이러한 반론은 모두 논거가 부족하다. 우선 다른 나라의 사례를 벤칭마킹하고자 한다면, ‘왜 행정부처(국가중추행정기관) 분산을 통해 국토균형발전을 도모하고자 하는 가’에 관한 한국적 특수성을 이해하면서, 외국에서는 이를 어떻게 실현했는가를 파악하는 것으로 접근해야한다. 이런 점에서 우리가 참조할 사례는 잉글랜드(England)다. 이 나라에서는 국가공무원 중 18%만 런던에 있고 나머지 82%는 9개의 광역권으로 분산되어 있고, 지금도 매년 중앙정부기관과 그 종사자들을 지방으로 분산시키고 있다 (참고, 영토가 작은 아일랜드, 스코틀랜드, 핀란드 등의 나라에서 유사한 정책을 펴고 있음). 런던의 다우닝 10번가(수상관저가 소재한 곳) 근방에 영국의 중앙부처가 물리적으로 집중되어 있지만(제국주의 국가로서의 권력집중 위해 필요했음), 중앙부처의 기능(예 핵심의사결정 기능)중 일부만 런던에 있고, 실제 기능은 지역별로 분산되어 작동하고 있음을 의미한다(이는 중앙정부권한의 지방정부 이양과 다름). 중앙정부기능과 공무원을 지방으로 분산시키는 이유는 오로지 ‘균형발전’이다.

 

영국의 이 같은 사례를 참고한다면, 우리나라에서도 균형발전을 위해 9개 부처를 세종시로 옮기더라도, 필요하다면 일부기능(특히 정책결정)을 서울에 잠정적으로 남겨, 이전에 따른 일시적인 행정비효율성 문제를 예방할 수 있다. 157개 공공기관의 지방이전이 그러하다. 이전계획 수립을 통해 일부 기관의 부서와 기능이 수도권에 잔류할 수 있도록 허용되고 있다. 해외사례는, 이렇듯 벤치마킹 여하에 따라, 부처이전을 전제로 하는 세종시 건설의 당위성을 뒷받침해줄 뿐 아니라, 그 추진의 방법까지 일러준다.

 

그러나 외국사례를 벤치마킹하기 전에 한국의 특수성을 제대로 파악하는 것이 더 중요하지만, 이에 대한 수정론자들의 적절한 시도는 없다. 우리나라는 ‘세계에서 이미 유일하게(?)’ 중앙정부부처가 많게는 6 군데로, 작게는 3군데로 분산되어 있다. 이는 국가정책으로 행정 및 공공기관의 분산을 추진 한 것의 결과이다. 정부기관이 이렇게 분산되어 있지만, 그에 따른 행정비효율성이 발생했다는 주장은 한번도 제기된 적이 없었다. 이는, 혹 행정비효율성이 발생했다하더라도, 국가운영에 별반 문제가 없었음을 의미한다. 그럼에도 수정의 정당성을 뒷받침하기 위해 한국행정연구원은 부처이전에 따른 행정비효율성을 비용으로 계산해 연간 3-5조원에 달하는 보고서를 내놓았다. 계산의 근거나 방식이 불확실뿐 아니라 불필요한 부분의 비용을 늘려 전반적으로 과도하게 부풀려 놓은 것이어서, 수정론자들이 아니면, 누구나 분석결과를 신뢰하지 않는다. 비용계산도 잘못되었지만, 무엇보다 비용/편익 분석이 전혀 이루어지지 않았기 때문에, 정책판단의 근거가 될 수 없다. 이전에 따른 편익, 균형발전에 따른 편익, 이전하지 않음으로서 발생하는 서울중심 중앙집권체제 하에서 발생하는 국정운영의 비효율성이란 비용 등이 골고루 비교평가 되어야 하지만, 한국행정연구원의 보고서는 그렇지 못하다. 만약 제대로 된 ‘비용-편익’ 분석을 한다면, 이전에 따른 편익이 과도기적으로 발생할 비용(엄밀하게는 행정처리업무의 불편함이지 행정 비효율성은 아님)을 능가할 수 있다. 즉, 특별법 19조에 의해 이전계획 수립과 함께 행정업무처리 개선대책이 강구되면, 이를 계기로 중앙집권적인 국정운영의 비능률성이 오히려 개선될 수 있다. 이는 세종시 건설의 실제 목적이기도 하다.

 

해외사례 벤치마킹을 통한 행정비효율성의 문제제기는 이렇듯 견강부회적이다. 부처이전의 비효율성을 막무가내로 주장하는 동안 수정론자들은 커다란 우를 저지르고 있다. 한국의 오랜 중앙집권체제 하에서 발생하는 국정운영의 비효율성이나 비민주성에 대해 눈을 감고, 그렇게 해서 수도권 기득권주의를 옹호하는 것이 그러하다.

 

 

7. 결국 원안으로 돌아가야 한다. 

원안을 곡해하고, 또한 부실한 논거 위에서 도출되었으니, 수정안이 원안의 합리적 대안이 될 수 없는 것은 당연한 것이다. 수정안 자체만 해도 세종시민간합동위원회가 2개월 만에 졸속으로 만들어낸 것이다. 수정을 지지하는 친정부 인사들이 중심이 되어 ‘행정기관이전 백지화’를 사전적으로 결정해 놓고 이에 대안을 꿰맞추어 만든 게 곧 수정안이다. 꿰맞추었다는 것은 수정안이 무리한 전제 위에 도출된 것임을 의미한다. 수정안은 적잖은 문제점을 가지고 있고, 또한 기대된 효과(예, 일자리 창출)도 거둘 수 없다.

 

결국 원안으로 돌아가야 한다. 현재와 같이 이렇게 심각한 국민적 갈등과 분열을 낳는 방식으로는 수정안이 우선 관철될 수 없을 뿐 아니라, 설혹 무리하게 법을 변경하여 추진한다 해도 정권이 바뀌면 또 다시 변경되거나 중단될 수 있다. 무엇보다 세종시 원안에 담긴 이상, 즉 국토의 균형발전이란 이상은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 수정안이 관철된다 해도, 수도권 집중과 국토의 불균형 문제는 그대로 남게 된다. 내용적으로 보더라도 원안은 수정안의 대부분을 이미 담고 있다. 수정안에선 ‘행정기관이전’이 빠져 있지만, 이는 행정기관이전을 통해 얻을 수 있는 중장기적 발전효과를 제대로 인정하지 않기 때문이다. 문제가 많지만, 그래도 원안은 원칙이고 근본이다.

 

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세종시 수정안의 논리구조의 문제점과 향후 과제

 

변창흠(세종대 행정학과 교수) 

 

1. 국론분열의 원인이 되고 있는 세종시 수정 대안

지난 해 9월 정운찬 국무총리 내정자가 ‘세종시는 자족성을 확보하기 어렵고 행정비효율성을 야기하기 때문에 재검토할 필요가 있다’고 주장하면서 세종시 수정문제가 공론화되기 시작한 지 6개월째에 접어들고 있다. 그러나 세종시 수정 문제는 여전히 해결의 실마리가 보이지 않은 채 국론의 분열과 정치권 내부의 갈등을 더욱 확대시키고 있다. 이에 따라 정부가 속전속결로 세종시 수정안을 제출하고 국민들에게 대대적으로 홍보를 하여 여론을 통해 수정안을 밀어붙이겠다는 정부의 의도도 점점 더 냉담해진 여론조사 앞에 현실성이 떨어지고 있다.

 

정부는 정운찬 총리가 본격적으로 행복도시의 문제를 제기한 지 넉 달, 그리고 세종시민관합동위원회를 구성하고 국책연구기관에 연구용역을 맡긴 지 두 달이 지난 1월 11일 행정중심도시 구상을 백지화하고 ‘교육과학 중심의 경제도시’ 건설방안을 발표하였으며, 그로부터 정확히 2주가 지난 1월 25일에는 마침내 교육과학중심 경제도시 건설방안을 뒷받침하는 법률개정안을 입법예고하였다. 마치 모든 일정을 미리 짜두고 정해진 일정대로 밀고 나가겠다는 구상이 있었던 것처럼 밀어붙여 왔으며, 국무총리를 비롯한 국무위원과 정치인, 언론이 총동원되어 홍보에 총력을 다해왔던 것이다.

 

그러나 국민들은 아직 채 가시지 않은 경제위기를 극복하고 저출산 고령화 시대에 대비하여 국가의 장기적인 성장전략을 모색해야 하는 중대한 시점에 정부가 세종시 문제를 새삼 제기하고 있는지에 대해 충분히 납득하지 못하고 있다. 더구나 석달 앞으로 다가온 지방자치단체 선거 등의 현안이 산적한 상황에서 여전히 세종시 문제에 국력을 총동원해야 하는지에 대해 회의적인 시각이 늘고 있다.

 

행복도시 원안에 대한 철저한 이해나 수정안 마련을 위한 제대로 된 준비가 부족한 채 성급하게 탄생시킨 사생아인 교육과학중심도시 구상은 정부의 세종시 수정논리를 더욱 빈약하게 만들고 있다. 정부는 행복도시가 많은 문제점을 내포하고 있기에 ‘국가의 백년대계를 위해’ 수정이 불가피하였으며, 고심 끝에 교육과학중심도시 구상을 내놓았다고 국민들에게 호소하였지만, 시간이 갈수록 이 구상은 당초의 행복도시 원안보다도 더 많은 문제점을 내포하고 있음이 속속 밝혀지고 있기 때문이다.

 

교육과학중심도시는 엄청난 특혜와 특례의 기반위에서만 성립되는 구상이기 때문에 정부가 교육과학중심도시를 추진하기 위해서는 지금까지 신도시 건설사업이나 공공개발 사업, 민간기업에 대한 지원 등에서 사회적으로 합의되어 온 원칙이나 정부 스스로가 내걸었던 정책방향을 폐기하고 새로운 원칙과 기준을 만들어야 하는 부담이 생기게 되었다. 더구나 이 도시에 대한 특혜성 지원으로 인한 다른 지역의 역차별에 대한 반발을 막기 위해 동일한 특혜와 특례를 전국으로 확산하다보니 또다른 문제가 유발하게 되었다. 세종시와 혁신도시, 그리고 전국의 산업단지 등에 동일한 기준을 적용하기에는 재정이 버티기 어렵게 된 것이다.

 

이제 정부는 국민투표나 지방선거 공약 등을 새로운 돌파구로 찾는 흔적이 드러나고 있다. 그러나 이 시점에 더 이상 앞으로 나가기 전에 세종시 문제를 본질부터 찬찬히 되돌아볼 필요가 있다. 왜 중앙행정부처를 이전하면서까지 신행정수도나 세종시를 건설하려고 했던가?

 

세종시가 아니라면 어떤 수단을 통해 수도권 집중문제나 지역불균형 문제가 해소될 수 있는가?

세종시 원안에서는 행정비효율성이나 자족성 문제에 대해서는 아무런 고민조차 하지 않았을까?

세종시가 문제가 많다면 교육과학중심도시 구상에서는 아무런 문제가 없는 것인가?

교육과학중심도시 구상은 정상적인 절차를 거쳐서 도출되었는가?

교육과학중심도시는 다른 대안을 충분히 검토하고 도출된 방안인가?

 

교육과학중심도시가 추진되기 위해서는 변경하는 정책이나 제도가 부작용은 없는가?

교육과학중심도시가 추진되면 과연 수도권 집중해소와 지역균형발전이 달성될 수 있는가?

교육과학중심도시가 추진될 때 부작용은 없는가?

 

이글은 세종시를 대체하기 위해 정부가 제시한 교육과학중심도시가 어떠한 논리구조를 분석하고 추진상의 문제점을 분석함으로써 세종시 문제에 대한 합리적인 해법의 기초를 제공하는 데 목적이 있다. 이를 위해 교육과학중심도시 구상은 어떤 논리에 근거하여 도출되었으며, 그 문제점이 무엇인지를 분석하고, 교육과학중심도시가 추진되기 위해서는 어떠한 문제점을 유발할 것인지를 분석하고자 한다.

 

2. 교육과학중심도시 구상의 성격과 도출 과정의 문제점

 

1) 교육과학중심도시의 기본 구상과 정부의 입법예고안 

 

교육과학 중심도시의 핵심내용

정부가 발표한 교육과학 중심 경제도시는 세종시 원안에 있었던 행정기관(9부2청2처) 이전 백지화하는 대신, 자족용지를 6.7%에서 20.7%로 확대하고 국제과학비즈니스벨트와 대기업의 투자를 유치하는 것을 핵심 내용으로 한다. 이를 위해 대기업에 대해서는 조성원가의 1/6 수준으로 토지를 원형지로 공급하고, 입지하는 기업에 대해서는 각종 세제상의 혜택을 부여한다.

교육과학도시의 자족기능 확충을 위해 국제과학비즈니스벨트 조성, 첨단 녹색산업 육성, 우수대학 유치, 녹색도시 조성, 글로벌 투자유치 기반 조성 등 5대 사업을 제시하고 있다.

 

행복도시건설특별법 개정 내용

이러한 사업 구상은 지난 1월 25일에 발표된 행복도시특별법 개정내용에 반영되어 있다. 우선, 도시명칭․성격이 행정중심복합도시에서 교육과학중심경제도시로 변경되며, 이에 따라 관련 위원회나 건설청의 명칭도 각각 교육과학중심경제도시 건설추진위원회, 교육과학중심경제도시 건설청으로 변경된다.

 

자족기능 유치를 강화하기 위해 원형지 공급제도를 개선하여 대규모 민간 투자자에게도 공급할 수 있도록 대상을 확대하고(안 제18조), 사업변경에 따른 환매권 행사를 제한하며(안 제24조제4항), 교육과학중심경제도시건설추진위원회의 위원장을 국무총리로 격상하며(안 제29조 및 제31조), 국가재정지출 상한의 예외를 인정하여 국제과학비즈니스벨트의 지정이 가능하도록 하였으며(안 제51조), 효율적 사업추진을 위해 이전기업 지원 등 지방자치단체 사무를 건설청으로 이관하였다(안 제45조제2항, 제70조, 제75조).

 

이와 함께 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법과 산업입지 및 개발에 관한 법률, 기업도시개발특별법을 개정하여 세종시에 준하는 원형지 공급을 가능하게 하였으며, 조세제한특례법도 개정하여 교육과학중심경제도시(세종시)와 혁신도시 내에서 창업기업 등에 대해서도 법인세 등의 감면이 가능하도록 하였다.

 

 

2) 교육과학중심도시의 성격 

 

교육과학중심도시안은 기존의 행복도시 구상과 달라진 것이 없다?

교육과학중심도시는 기존의 행정중심복합도시에서 9부 2처 2청의 중앙행정부처 이전을 백지화하고 국제과학비지니스벨트를 제시한 것을 제외하고는 달라진 것이 거의 없다. 교육과학중심도시 구상에서 가장 강조하고 있는 자족기능은 이미 세종시 원안에서도 반영되어 있던 내용이기 때문이다. 행정중심복합도시 원안에서는 중앙행정기능외에 문화국제교류/도시행정/대학연구/의료복지/첨단지식기반 등 5개 기능의 자족기능으로 포함하고 있었기 때문에 교육과학중심도시 구상안은 자족기능의 공급시기를 앞당기고 공급대상자를 조기에 결정한 것외에 불과한 것이다. 유치대학으로 거명된 KAIST와 고려대 세종캠퍼스는 이미 행복도시 구상에서 대학연구기능에 해당하여 반영되어 있었을 뿐만 아니라, 이 두 대학은 행복도시청과 2008년에 MOU를 체결한 바 있다.

 

또한 삼성, 한화, 웅진, 롯데 등의 대기업은 행복도시 원안에서 첨단지식기반기능에 해당하는 것으로, 첨단산업용지의 공급용지 규모가 확대되고 공급대상자가 조기에 결정되었을 뿐이다.

 

교육과학중심도시는 또다른 신도시일 뿐이다

그러나 교육과학중심도시는 세종시 원안과 입지만 동일할 뿐 조성목적과 효과가 근본적으로 달라지게 되었다. 행복도시 원안은 수도권 과밀해소와 지역균형발전을 위해 구상되었으나, 교육과학중심도시는 자족도시를 지향하고 있을 뿐 수도권 과밀해소와 지역균형발전에 어떻게 기여할 것인지가 명확하지 않다.

 

교육과학중심도시는 수도권 과밀의 원인을 수도권에 과도하게 집중된 정(政)․산(産)․학(學)의 중추관리기능 때문으로 보고, 그 중 정(政)에 해당하는 중앙행정부처와 관련기관을 이전하는 것이 핵심이다. 이 기능이 지방으로 분산됨으로써 수도권 과밀해소의 계기가 마련될 수 있고, 지방에 지역균형발전의 상징적인 공간을 조성함으로써 지역발전의 계기로 활용하겠다는 것이 요체인 것이다.

 

그런데 교육과학중심도시 안에서는 수도권에서 이 도시로 분산하는 것은 16개 정부출연연구기관밖에 없다. 수도권에 있는 기능을 지방으로 이전하기 보다는 새로운 기능, 새로운 기관으로 이 도시를 채우겠다는 것이다. 따라서 수도권에서는 어떠한 분산효과도 기대할 수가 없으며 따라서 수도권 과밀해소와는 무관한 방안이다. 이러한 성격은 정부가 발표한 교육과학중심도시 구상안에서 경제적 편익과 총량적인 지역발전 효과에 대해서만 추계하고 있을 뿐 수도권 과밀해소 효과, 지역균형발전효과, 지역별 지역파급효과에 대해서는 분석이 빠져 있는 데서도 확인되고 있다.

 

 

3) 교육과학중심도시 구상의 불가피성 

 

지역균형발전정책의 변경과 지역경쟁력 중시

이명박 정부가 행복도시 계획을 백지화하고 특혜에 기반한 기업도시로 성격을 변화시키게 된 데는 수도권 과밀해소와 균형발전정책 자체를 부정하는 데 근원이 있다. 이명박 정부는 ‘균형’, ‘혁신’에 기반한 지역균형발전정책을 부정하고, ‘경쟁’과 ‘특화’에 기반한 지역발전정책을 발표하였다. 수도권 규제완화, 5 2 광역경제권 구상, 수도권정비계획법 대체입법 추진, 국가균형발전특별법 개정 등을 통해 수도권 과밀억제 정책과 지역균형발전정책 자체의 근본적인 변화를 추구 중이다.

 

이러한 정책변화는 수도권 규모확대론이나 지역균형발전무용론에 기반하고 있는 것으로 실제 세종시 수정론을 주장하는 학자들의 대부분은 이러한 입장을 견지하고 있다. 수도권 규모 확대론은 글로벌 시대에 수도권이 동북아의 주요 대도시와 경쟁하기 위해서는 수도권이 인구나 지역총생산 규모를 오히려 더 키워야 한다고 보는 것으로 ‘수도권은 분산을 통해 규모를 줄일 것이 아니라 인적자원과 경제력을 더욱 더 집중시켜야 한다’(남영우, 2009)는 주장이 대표적이다. 반면 지역균형발전불가론은 지역균형발전은 원천적으로 불가능하거나 가능하다고 해도 무의미하다고 보는 입장으로 ‘지역균형발전론은 과대포장되었고 한국의 현실이나 글로벌 시대에 역행한다’(김영봉, 2009)는 주장이 여기에 해당한다.

 

이러한 정책변화와 주장의 근저에는 수도권의 위상과 역할을 국내 지역간의 관계 속에서 이해하기 보다는 동북아의 대도시권과 경쟁해야 하는 대도시권으로 보는 관점이 내재되어 있다. 이 입장에서 보면 수도권의 경쟁력 제고에 장애가 되는 수도권 규제정책과 수도권 기능의 지방분산 등에 대해서는 근본적으로 회의적인 인식을 보유할 수밖에 없는 것이다.

 

수도권 기능의 지방분산을 통한 균형발전 정책에 대한 부정적인 인식

세종시 원안은 수도권에 있는 9부 2처 2청의 중앙행정부처, 소청심사위원회, 금융정보분석원 등 정부소속기관 23개와 과학기술정책연구원 등 정부출연연구기관 17개 등 40개 산하기관의 지방이전을 전제로 추진되는 사업이다. 반면, 혁신도시는 수도권에 소재하는 공공기관 중 157개를 이전하여 건설하는 10개의 신도시들로 본질적으로 수도권 기능의 이전이 전제되어 있다. 이 때문에 참여정부는 집권초기에 혁신도시 건설사업에 대해 근본적인 문제를 제기한 바 있으며 행복도시 수정방안이 본격적으로 추진되기 전까지는 사실상 혁신도시 건설사업이 중단되어 왔다.

 

행복도시와 혁신도시는 수도권 기능 중 행정부문의 중추관리기능을 지방으로 분산하는 정책으로 이러한 정책은 수도권의 경쟁력의 약화를 초래한다고 보기 때문에 이 구상 자체를 수용할 수가 없었다. 이러한 관점은 정운찬 총리의 기존의 세종시 원안에 대한 문제점 인식에서도 잘 드러난다. 정운찬 총리는 세종시 수정안 마련을 “어제의 잘못을 바로잡는 일이자 새로운 미래의 토대를 다지는 시대적 과업”으로 규정함으로써 이점을 분명히 하였는데 과연 행복도시 구상은 무엇이 잘못이라는 것인가에 대해서는 명확하지 않다. 정총리는 “현행 세종시 계획은 국가적으로 감내하기 힘든 비효율과 낭비를 초래”하는 것으로 언급하여 주로 행정비효율을 가장 큰 잘못으로 이해한 것으로 보이나. 실제 행복도시 수정안을 발표한 근거에는 균형발전이라는 목표 자체를 잘못 잡은 것으로 이해하는 학자, 전문가들이 이론적 기반으로 작용하고 있으므로 그 본질은 수도권 기능의 지방분산을 통한 균형발전정책 자체를 잘못된 것으로 이해하고 있는 것으로 보인다.

 

수도권 기능의 지방이전을 배제한 행복도시 수정안 도출 필요성

사실 중앙행정부처의 이전은 2002년 행정수도 논쟁이 제기되면서부터 천도나 수도분할이라는 이유로 부정적인 견해가 나타나기 시작하였다. 마침내 행정수도건설특별법이 제정된 이후 위헌법률 신청을 통해 청와대를 포함한 행정수도 이전에 대해서는 위헌판결을 이끌어내게 되었다. 그러나 행정중심복합도시 구상안은 청와대를 서울에 존치시키고 여야간의 합의를 통해 9부 2처 2청만 이전하기로 함에 따라 수도분할이 아니라 행정기능의 분산배치를 기반으로 마련된 것이다. 행복도시건설특별법에 대해서도 위헌심판 청구가 있었으나 합헌판결을 통해 행정부처 이전의 정당성을 확보하였다. 그러나 이 문제를 지속적으로 제기한 반대론자들은 여전히 당시 논쟁의 연장선상에서 행복도시를 수도분할로 인식하기 때문에 절대 수용할 수가 없었다.

 

그러나 행정기능의 분할로 인한 비효율보다는 행정기능의 지방분산으로 인한 수도권 과밀해소효과나 지역균형발전효과 등이 더 크다는 것이 행복도시의 기본전제이나 수도권 과밀해소와 지역균형발전의 의미를 인정하지 않는다면 행정기능의 지방분산은 부정적인 효과만 있고 긍정적인 측면은 평가할 수가 없게 되는 것이다.

 

이명박 정부는 수도권의 중앙행정부처나 공공기관의 지방이전은 수도권의 경쟁력을 훼손하는 정책으로 수용하기가 어렵기 때문에 수도권 기능의 지방이전을 전제로 하지 않는 지역발전정책을 추진하고자 하였다. 그러나 혁신도시 건설은 행복도시와 달리 전국적으로 분산추진되고 있기 때문에 중단하기가 어려워 초기의 반대입장과 달리 계획대로 추진원칙을 밝히고 있다. 따라서 행복도시의 수정대안은 수도권에서 이전하는 중앙행정부처가 아니라 신설되는 기능을 중심으로 구성할 수밖에 없었다. 여기에는 국제과학비즈니스벨트나 지방에서 새롭게 신설하는 대기업의 환경관련산업 등이 포함된다. 이러한 기능을 결합한 것이 교육과학중심도시 구상으로 나타나게 되었다.

 

단기간에 가시적인 성과를 보여주어야 하는 대안 도출이 필요하였음

6월 지자체 선거나 행복도시 건설사업의 지속적인 추진 등을 고려할 때 장기에 걸쳐 행복도시의 수정대안을 도출할 수 없는 상황이었다. 결국 정부는 조기에 행복도시 논란을 마무리하기 위해 정부가 미리 정한 중앙행정부처 이전을 백지화대안을 수용하고 이를 합리화해주는 절차와 형식이 필요하였다. 그 수단으로 형식적인 합의기구로 세종시민관합동위원회가 구성되었으며, 국책연구기관에게 단기연구 용역이 발주되어 수정대안을 급조하는 절차를 밟았다.

 

중앙행정부처 이전을 대체할 기능으로 국제과학비즈니스벨트와 대기업이 채택되었으나, 국제과학비즈니스벨트에 대해서는 입지결정을 위한 객관적이고 투명한 절차가 생략되었고 대기업에 대해서는 조기에 투자결정을 유도하기 위해서는 천문학적인 특혜 부여가 불가피하였다. 그 결과 대안도출 절차의 합리성 및 투명성, 대표성 부족, 도출대안의 객관성 부족, 도출대안에 대한 신뢰성 부족, 도출대안 추진상의 한계 등의 문제점이 노정되고 있다.

 

청와대 주도와 견제세력의 부재

행복도시 수정과 교육과학중심도시 구상은 청와대가 주도함에 따라 당이나 정부부처, 연구기관 등에서 이와 다른 의견이 반영될 여지가 없었다. 여당 내에서도 소통구조가 원활하지 않았기 때문에 행복도시를 철회하고 수정대안을 만드는 과정에 충분한 의견 수렴 절차가 거의 마련되지 않았다

 

청와대의 방향이 확정된 이후 총리실을 비롯한 정부부처는 스스로가 만들고 추진해왔던 행복도시 원안의 문제점을 지적하고 수정안의 정당성을 홍보하는 데 앞장섰을 뿐 행복도시 원안의 의미를 피력하는 데 나서지 않았다. 국책연구기관들도 스스로가 수행했던 행복도시의 문제점을 들추어내고 정부가 제시한 수정안을 합리화하는 데 앞장섰을 뿐 객관적인 분석과 합리적인 대안을 제시하지 않았다. 일반적인 정책분석에서 필수적인 다양한 도출과 대안간의 비교라는 기본조차 지키기 않았다.

 

언론에서는 수정안의 논리적 문제나 절차문제보다는 주로 원안과 수정안의 비교와 양비론적 시각에 입각하여 여론의 동향에 따른 결정을 무추기는 방향으로 행복도시 문제를 취급하고 있다.

 

 

3. 교육과학중심도시 구상의 문제점

 

1) 자족성 확보에 대한 과도한 집착

 

과도한 자족기능 유치 계획

교육과학도시 구상에서는 행복도시의 큰 문제점 중의 하나로 자족기능의 부족을 들고 있다. 행복도시 구상은 당초 25만명의 고용인구를 기반으로 계획되었으나, 정부 발표안에서는 실제 고용인구가 8.4만명에 불과하여 인구 17만 규모밖에 수용하지 못한다고 주장한다. 이러한 주장의 근거도 명확하지 않을 뿐만 아니라 정부 발표문 내에서도 상호간에 상충되는 내용이 포함되어 있다.

인구 50만의 도시 구축을 위해서는 필요한 자족기능의 수를 약 9만명으로 추정하고 있으면서도 교육과학도시 구상에서는 총고용(일자리)을 24.6만명으로 원안의 3배라고 주장하고 있다. 이와 관련하여 행복도시와 인구나 위치가 유사한 전주시,청주시,천안시의 고용구조를 살펴보면 자족기능의 수가 얼마나 과도하게 책정되어 있는가를 확인할 수 있다(홍헌호, 2010).

 

[표 1] 세종·전주·청주·천안시 고용구조 비교

 

세종시

전주시

청주시

천안시

인구(2005년 인구총조사)

500,000

622,092

640,631

518,171

총고용(2006년 사업체조사)

248,924

166,716

182,718

182,186

1차 산업

농림수산업

-

 

 

 

2차 산업

제조업

16,599

12,060

31,122

66,461

전기·가스·수도

1,000

642

822

329

건설업

12,500

13,646

13,197

7,308

3차

공공

공공행정

30,000

8,063

7,305

3,982

교육업

12,500

18,488

18,440

15,453

보건,사회복지

16,250

11,436

9,435

7,740

민간

도매·소매업

41,000

32,535

29,935

22,754

운송·창고업

2,500

9,729

9,929

8,433

정보산업

29,725

1,844

1,406

1,124

금융·보험업

8,250

10,121

7,478

4,323

부동산 및 임대업

3,750

4,482

5,121

3,874

전문 과학·기술서비스업

38,400

8,348

12,552

7,969

예술,엔터테인먼트,오락

8,500

4,883

4,371

4,511

음식·숙박업

13,000

18,543

20,749

18,676

기타 서비스업

14,950

11,712

10,636

8,712

자족기능 핵심4대산업

114,724

30,315

52,385

79,536

(출처) 건설교통부, ‘행정중심복합도시 건설사업 개발계획 (2006.11~2009.1), 홍헌호(2010) 재인용

 

행복도시를 포함한 4개 도시의 핵심적인 4대산업의 고용을 비교해 보아도 고용인구가 1.5배에서 2배까지 과도하게 추정되었음을 알 수 있다. 비슷한 규모인 천안시의 총고용은 18만명에 불과하며 60만이 넘는 전주시나 청주시도 17-18만명에 불과하지만 이들 도시를 자족도시가 아니라고 평가할 수 없다면, 행복도시 원안이나 이를 비판하면서 수립된 교육과학도시 모두에서 고용인구를 과도하게 책정하고 있음을 알 수 있다.

 

[표 2] 4대 도시의 자족기능 핵심4대산업 고용

 

행복도시

전주시

청주시

천안시

인구

500,000

622,092

640,631

518,171

총고용

248,924

166,716

182,718

182,186

제조업

16,599

12,060

31,122

66,461

공공행정

30,000

8,063

7,305

3,982

정보산업

29,725

1,844

1,406

1,124

전문 과학·기술서비스업

38,400

8,348

12,552

7,969

자족기능 핵심4대산업

114,724

30,315

52,385

79,536

(출처) 건설교통부, ‘행정중심복합도시 건설사업 개발계획 (2006.11~2009.1), 홍헌호(2010) 재인용

 

더구나 행복도시는 2015년까지를 초기 활력단계로 평가, 자족적 성숙단계는 2016-2020년으로 설정하고 있기 때문에 자족기능은 2016년 이후 본격적으로 유치하는 것으로 설정하고 있다. 때문에 초기단계에 불과한 현재 시점에서 행복도시에서 자족성이 부족하다는 주장은 행복도시 구상에 대한 이해가 부족한 데서 기인하거나 행복도시 구상을 과도하게 폄하하는 데서 비롯된 것으로 보인다. 더구나 이 구상에서는 중앙행정부처가 flagship이자 magnet 기능을 하여 민간기업이나 관련 기능들을 유치하는 인센티브 역할을 하도록 구상하고 있기 때문에 별도의 민간기업 유치를 위한 인센티브를 도입하지 않았다. 따라서 자족기능 확보를 위한 시기나 인센티브 구조의 차이를 무시한 채 자족기능 확충을 위해 민간 기업을 유치해야 하고, 이를 위해서는 파격적인 인센티브가 필요하다고 주장하고 이를 실현하기 위하여 법률 개정을 하는 것은 전제 자체가 잘못된 것이다.

 

대기업 위주 토지공급과 중소기업 문제

교육과학도시 추진을 위해 첨단녹색기업의 유치를 위해 자족용지를 기존의 80만㎡에서 347만㎡로 확대하고, 삼성, 한화, 웅진, 롯데 등에게 297.6만㎡를 공급하기로 하였다고 발표하였다. 이렇게 되면 이제 남는 산업용지는 49.4만㎡에 불과하게 된다. 이러한 수치를 두고 행복도시가 블랙홀이 되려고 해도 더 이상 공급할 산업용지가 없으니 걱정할 필요가 없다고 했던 것이 정부의 기본입장이었다.

 

그러나 녹색첨단산업은 대기업만으로 작동될 수 있는가? 대외적인 포장과 성과홍보에 치중하여 대기업 위주로 유치했었으나, 대기업과 연계를 할 중소기업에게는 배분할 토지도 남겨두지 않고 이미 토지를 배분해 버리고 만 것이다. 정부는 1.18일이 되어서야 중소기업지원공단을 조성하겠다고 발표하였으나, 당초 정부발표안에서 중소기업에 대해 고민이 없었음을 보여주고 있다. 중소기업을 위한 공단을 조성하기 위해서는 당초 정부가 작성한 첨단녹색산업단지 규모를 또다시 수정, 확대해야 한다. 산업유치의 원칙이나 기준이 미리 마련되어 있었는지조차 의심스러운 대목이다.

 

 

2) 대기업 특혜 토지공급의 문제점

 

대기업 유치의 불가피성

정부가 세종시에 유치할 대기업에 대해 엄청난 특례를 제공할 수밖에 없었던 데는 몇 가지 이유가 있다. 우선, 정부는 행복도시가 자족성이나 지역개발효과, 행정비효율성 등에서 많은 문제점이 있기 때문에 수정이 불가피하다고 주장해 왔다. 행정비효율성의 문제점은 당초 약속하였던 중앙행정부처를 이전하지 않음으로써 해소할 수 있다고 생각했지만, 자족성 부족문제나 고용창출 문제, 지역주민들이나 대국민 설득문제를 위해서는 상징적인 대기업의 유치가 필수적이었다. 이전을 백지화한 중앙행정부처를 대체할 수 있는 기관이나 기능으로는 명문대학, 대기업, 국제기구, 국제적인 연구기관이나 시설 등이 있을 수 있다.

 

이중 명문대학은 이미 고려대학교와 KAIST의 이전이 확정된 상황에서 추가적으로 서울대학교의 융합대학원 캠퍼스를 유치하기 위해 노력하였으나, 정부의 수정안이 발표되는 시점까지 협의가 완료되지 못했다. 중앙부처가 이전하지 않는 상황에서 국제기구를 유치하는 것도 쉽지 않았을 뿐만 아니라 짧은 기간 내에 가시적인 유치성과를 내는 것도 불가능한 일이었다. 해외 대기업이나 국제적인 연구기관도 수도권이 아닌 지역에 유치하는 것이 쉽지 않을 뿐만 아니라 단기간 내에 유치성과를 낼 수가 없었다.

 

결국 단기간에 유치성과를 내기 위해서는 대기업의 유치가 유일한 대안이었다. 때문에 지금까지 각종 투자유치 지원이나 입지지원의 주된 대상이었던 중소기업이나 지방이전 기업, 벤처기업, 연구기관보다는 대기업에 대해 특혜를 부여하면서까지 유치에 치중할 수밖에 없었다.

 

대기업이 단기간 내에 입지 및 투자결정을 하기 위해서는 기존의 토지공급이나 인센티브로는 한계가 있었다. 특히나 중앙부처가 이전하지 않는 지방의 신도시에 투자결정을 하는 것은 쉽지 않은 결정이었고, 그것도 두서달의 짧은 기간 동안 결정을 하기 위해서는 절대로 손해보지 않는 인센티브가 필요하였다. 가장 안정적인 인센티브는 토지의 확보를 통한 부동산 개발이익이다. 사업은 실패하더라도 부동산 개발이익은 확보할 수 있기 때문이다. 이 때문에 기존의 토지공급 원칙이나 기준을 파괴하면서까지 획기적인 토지공급 인센티브가 불가피하게 된 것이다.

 

과도한 토지공급가격 인센티브

정부는 행복도시 계획에서 민간기업을 유인할 수 있는 인센티브가 전혀 없었다는 점을 자족성 부족을 초래한 원인 중의 하나라고 평가하고 있다. 때문에 정부가 마련한 교육과학도시 구상과 행복도시법 개정 입법예고에서 인센티브 규정을 더욱 강화한 것을 중요한 성과로 자화자찬하고 있다. 교육과학도시는 자족성 확보를 위해 각종 특례와 특혜를 부여하는 것을 전제로 하고 있다. 실제 유치가 확정되었다고 발표한 대기업들은 이러한 특혜를 전제로 한 것이다. 자족성 확보를 위한 특례로는 조세감면과 헐값 토지 공급 조치가 대표적이다.

 

교육과학도시 구상이나 법률 개정안에서 제시하고 투자유치 인센티브 중에서 가장 파격적인 것은 토지의 저가 공급이다. 대기업과 대학 등 대규모 투자자(최소 50만㎡ 이상)에 대해서는 평당 36〜40만원의 가격으로 원형지로 공급하며, 중소기업에 대해선 조성용지로서 평당 50〜100만원, 연구소 등에 대해선 조성원가 기준으로 평당 100〜230만원에서 각각 공급할 예정이다. 특히 대기업이나 대학 등 대규모 투자자에게 공급하는 원형지의 가격은 조성가인 평당 227만원의 6분의 1 수준에 불과하다.

 

공급대상

공급가격(3.3㎡당)

공급방법

공급가격 기준결정

대규모투자자

(대기업)

36만원~40만원

원 형 지

인근 산업단지 평군 공급가격(78만원)에서

조성비(38만원)을 제외한 수준

중소기업

50만원~100만원

조성용지

인근 오송, 오창, 대덕산업단지 공급가격 감안

오송(50만원), 오창(45만원), 대덕테크노(98만원)

연 구 소

100만원~230만원

조성원가

인근지역과 혁신도시의 연구소 공급가격을

감안하여 결정

출처 : 국무총리실, 2010.1.11; 재구성

 

 

원형지 공급방식의 문제점

원형지 공급방식은 토지수요자가 자신의 필요에 맞게 조성할 수 있도록 토지를 개발하지 않은 채로 공급하는 것이다. 행복도시건설특별법에서도 2008년 이 방식을 도입하여 법 제19조와 25조에서 규정하고 있다. 그러나 이 방식에 의해 공급을 받을 수 있는 주체는 국가기관, 지방자치단체 또는 대통령령이 정하는 기관(구 대한주택공사(현 한국토지주택공사)와 「지방공기업법」 제49조에 따라 주택건설사업을 목적으로 설립된 지방공사)에 한정된다.

 

원형지 공급방식은 토지수요자의 의도에 맞춰 원토지를 자율적으로 개발할 수 있고 전체 일괄개발에 따른 환경 및 경관 파괴를 줄일 수 있는 장점이 있는 반면, 토지소유자의 자율적인 개발에 따라 일체적이고 계획적인 개발이 어려워 난개발이 우려되고 지반고의 설정에 따라 토사의 과부족 문제 때문에 조성원가가 오히려 상승할 수 있다.

 

원형지 개발자는 산업용지외에 사원용 주택, 각종 편의시설, 지원시설 등을 건설하여 공급하거나 운영할 수 있게 됨에 따라 토지공급에 따른 지가 차익외에 부동산 개발이익을 추가로 확보할 수 있다. 다만, 원형지개발자가 개발한 토지를 일반매각하는 것은 공공청사용지․학교시설용지, 존치 시설물의 유지관리용 토지, 원형지개발자가 건축하여 공급하기 어려운 시설용 토지 등에 한정된다.

 

따라서 원형지 개발 자체는 나쁜 것도 아니고 필요한 경우에 적용할 수 있다. 문제는 원형지 개발자를 공공부문에 한정하지 않고 민간기업에까지 확대함으로써 민간기업이 원형지 개발을 통해 부동산 개발이익을 향유할 수 있게 되었다는 점이며, 행복도시의 통합적인 개발을 저해할 우려가 크다는 점이다. 정부는 입법 예고를 통해 계획적인 개발을 유도하기 위한 지침을 마련하고 심의과정을 통해 난개발을 억제하겠다고 밝혔으나 원형지 개발자체가 모든 문제를 해결하는 것으로 받아들이는 것이 문제이다.

 

더욱 더 큰 문제는 원형지 공급가격에 있다. 원형지 공급가격에는 토지매입비와 기반시설 조성비 등이 모두 포함되어야 하고 여기에 단지 조성비만 빼는 것이 원칙이다. 그런데 정부가 원형지 공급가격을 결정하는 과정에서는 이러한 원칙과 기준조차 마련하지 않은 채 평당 36〜40만원이라는 금액을 발표하였다. 이러한 금액은 그동안 건설교통부나 행복도시청이 발표하였던 원형지 공급가격 기준과 상반되는 것이다.

 

◯ 건설교통부 2007년 6월 15일 보도자료

원형지 공급가격= 원형지 총사업비 - 원형지 조성비

원형지 총사업비 : 용지비 조성비 직접인건비 기타 간접비

* 여기에서 ‘원형지 총사업비’란 ‘조성원가’를 의미함.

 

◯ 행정중심복합도시건설청 2007년 보고서(괄호 안 수치는 인용자)

원형지 공급가격 = 원형지총사업비- 원형지조성비(평당 38만원)

원형지총사업비 = 조성원가(평당 227만원)

 

◯ 국무총리실 2010년 1월 11일 보도자료.

원형지 공급가격 = 원형지 용지비(평당 38~40만원)

 

결국 토지매입비와 기반시설 조성에 소요되는 비용 중 상당 부분을 정부가 재정적으로 지원하거나 사업시행자인 토지주택공사의 부담을 통해 민간대기업에게 이익을 안겨주게 되는 것이다. 이러한 산정식이 도출된 데는 원형지 원가를 계산하는 과정에서 건설되는 도로, 공원, 녹지, 하수처리장, 쓰레기 소각장 등의 기반시설 건설비를 원형지 원가에서 빼는 데 있다. 그런데 이 기반시설은 원형지 매입자가 부담하지 않으면 결국 다른 입주민이나 기업들이 부담할 수밖에 없게 된다. 그렇지 않으려면 정부가 재정을 통해 지원해야 하는 것이다.

 

 

토지공급지침의 원칙과 기준 위배

[행정중심복합도시 토지공급지침]에서는 사업시행자가 조성토지를 공급하는 경우에는 경쟁입찰의 방법에 의한다고 규정하고 있고 예외적으로 추첨방식을 사용토록 규정하고 있다(제 5조). 이번에 정부가 대기업과 협의를 거쳐 토지공급을 결정하는 수의계약 방식은 협의양도자, 국민임대주택사업시행자, 학교시설용지 사업자(국가 또는 지자체, 실수요자), 유치원시설용지 사업자, 공공청사, 기타 시설용지 사용자 중 국가 또는 지자체, 공모를 통해 공급하는 공급용지 등에 한정된다.

 

또한 행복도시의 토지공급가격과 공급방법은 [행정중심복합도시 토지공급지침]에 규정되어 있다. 공급토지의 가격은 크게 조성원가 이하, 조성원가, 감정가, 입찰가격으로 구분되며, 입지하는 기능의 공공성, 수익성 여부, 주체의 성격 등에 의해 공급가격 수준이 결정된다. 공공성이 강할수록, 수익이 거의 발생하지 않는 공공성 사업일수록, 주체가 민간이 아니라 국가⋅지방자치단체⋅공익기관일수록 토지공급 가격은 낮은 수준으로 결정되는 반면, 그 반대의 경우에는 감정가 이상 혹은 시장가격으로 공급된다.

 

행복도시에서 용지의 종류별 토지의 공급가격 수준을 정리하면 아래의 표와 같다. 가장 낮은 가격으로 공급가능한 것이 조성원가의 50%이고, 초등학교 및 중학교, 특수학교에 적용된다. 공공성이 매우 높고 수익이 거의 발생하지 않으며 공공주체가 시행할 수밖에 없는 60㎡이하 국민임대주택과 국민임대주택외 임대주택도 조성원가의 60% 수준으로 공급하고 있다. 사업의 성격이나 주체뿐만 아니라 건설된 시설에 입주할 대상자의 소득수준까지 고려하여 임대주택 중에서도 18평 이하의 소형에 대해서만 낮은 가격으로 공급하고 있음을 보여주고 있는 것이다. 이러한 원칙은 분양주택 중에서도 소형에 대해서는 조성원가의 90%수준이나 조성원가 수준으로 공급하는 데서 잘 드러난다.

 

동일한 시설일지라도 공공주체에 한정하여 낮은 가격으로 공급하고 있다. 주차장, 자동차정류장, 시장, 공공청사, 연구시설, 사회복지시설, 문화시설, 종합의료시설, 체육시설 등 기타용지에 대해서도 국가 또는 지자체, 정부출연기관에 대해서만 조성원가로 공급하고 있는 데서 이러한 원칙이 적용되고 있음을 확인할 수 있다.

 

 

구분

학교용지

주택용지

산업용지

기타 용지

조성원가의 50%

초등학교 및 중학교, 특수학교

 

 

 

조성원가의 60%

 

60㎡이하 국민임대주택과 국민임대주택외 임대주택

 

 

조성원가의 70%

고등학교

60㎡초과 85㎡이하 국민임대주택과 국민임대주택외 임대주택

 

 

조성원가의 90%

 

60㎡이하 분양주택건설용지

 

 

조성원가

유치원시설용지

60㎡초과 85㎡이하 분양주택건설용지

도시형공장, 벤처기업집적시설, S/W사업용시설 공장용지

주차장, 자동차정류장, 시장, 공공청사, 연구시설, 사회복지시설, 문화시설, 종합의료시설, 체육시설 중 국가 또는 지자체, 정부출연기관 공급분

조성원가의 110%

330㎡이하의 단독주택건설용지 중 협의양도자

 

 

종교시설용지 협의양도자

감정가격

330㎡이하의 단독주택건설용지 중 실수요자, 85㎡초과 149㎡이하 공동주택건설용지 실수요자

학교시설용지 실수요자

산업시설용지 실수요자

시장 중 농수산물유통공사, 집단에너지시설 및 전기공급시설 실수요자, 이전기관 종사자에 대한 지원시설용지

입찰가격

조성원가 이하, 조성원가, 감정가격 공급 대상을 제외한 전 토지

출처 : 행정중심복합도시건설청, ‘행정중심복합도시 토지공급지침’, 2007.9.5.

 

 

토지공급의 원칙 훼손

일반적으로 공공개발 토지의 공급가격은 중소기업 및 벤처기업, 연구소 등에게는 저렴하게 책정되는 반면, 지불능력이 있는 일반기업에게는 감정가격으로 책정하여 공개경쟁을 통해 공급자를 결정하거나 가격입찰을 통해 최고가로 매각하는 것이 관례이다. 그러나 정부가 발표한 교육과학도시 방안에서는 토지공급의 일반적인 원칙과 기준이 전혀 적용되지 않고 있다. 대기업에게는 3.3㎡당 36〜40만원으로 원형지로 공급하는 반면, 중소기업에게는 3.3㎡당 50〜100만원 수준, 연구소에게는 3.3㎡당 100〜230만원 수준으로 공급할 예정이다. 50만㎡이상의 토지를 사용하는 대기업에게 공급하는 원형지 공급가격에 정부가 추정하는 조성비 3.3㎡당 38만원을 합하더라도 74〜78만원 수준에 불과하게 된다. 결국 토지공급 가격은 대기업 < 중소기업 < 연구소 순서로 결정되어 대기업 특혜구조를 보여주고 있는 것이다.

 

그런데 정부가 영리를 목적으로 하는 민간대기업에게 수의계약을 통해 조성원가의 1/6 수준으로 토지를 공급하겠다고 한 것은 지금까지 토지공급에서 일관되게 지켜왔던 원칙과 기준이 근본적으로 훼손되는 것이다. 물론 주변의 산업단지의 가격이나 기업의 부담능력을 고려할 때 공급가격을 낮출 수는 있다. 국내 기업의 해외 이전시 저렴한 가격으로 토지를 공급받는 경우도 있다. 그러나 대부분의 경우 토지의 장기무상 임대방식이 적용된다.

 

대기업이 지역경제에 미치는 파급효과를 고려하여 기업에게 재정적인 지원을 하거나 각종 인센티브를 제공하는 것이 세계적으로 일반화되어 있으나, 국내에서는 이러한 제도의 도입이 아직 이루어지지 않고 있다. 중소기업과 대기업 간의 관계, 수도권과 지방간의 관계, 신설기업과 이전기업간의 관계, 특례 적용지구의 종류 등 논의하여 합의를 도출해야 할 과제가 산적되어 있다. 이러한 절차와 과정을 생략한 채 행복도시 문제를 계기로 기업에게 원형지 공급 원칙을 일방적으로 발표하고 추진하고 있는 것이다.

 

 

천문학적인 규모의 대기업 특혜

정부의 토지공급의 특혜를 통해 대기업에게 지원해준 규모를 추정해 보면 이번의 정부의 수정안의 문제점을 다시 한번 확인할 수 있다. 50만㎡이상의 토지를 공급하기로 한 기업으로는 삼성(165만㎡), 한화(60만㎡), 웅진(66만㎡) 등이며, 이들에게 공급되는 토지는 총 291만㎡에 이른다.

이들에게 제공되는 특혜의 규모는 다음의 세 가지 기준을 통해 추정할 수 있다.

 

우선, 조성원가로 대기업용지에만 적용했을 때의 특혜 규모이다. 감정가격 수준으로 공급했을 때의 특혜규모이다. 이 가격 수준은 현행 행복도시 토지공급지침에서 실수요자에게 토지를 공급할 때 적용하는 가격이다. 일반적으로 감정가격은 조성원가의 2〜3배에 이르나, 산업용지인 경우 감정가격이 조성원가와 유사하거나 이보다 낮게 책정될 수도 있다. . 조성원가는 사업시행자가 수익을 보전하기 위한 최소한의 가격수준이라 할 수 있다. 원칙적으로 조성원가 수준의 공급은 유치원 용지나 60㎡초과 85㎡이하 분양주택건설용지 등과 같이 저소득층의 주거나 교육을 위해 필수적인 시설이거나, 주차장, 자동차정류장, 시장, 공공청사, 연구시설, 사회복지시설, 문화시설, 종합의료시설 등과 같이 공공시설이면서 공공기관이 사용하는 경우에 제한적으로 공급하는 가격수준이다. 다만 산업시설인 경우 도시형공장, 벤처기업집적시설, S/W사업용시설 공장용지와 같이 택지개발촉진법상의 자족시설로 규정된 기능을 위해 토지를 공급하는 경우에 한정되어 조성원가로 공급하고 있다.

 

대기업에 대해 이러한 가격수준으로 공급하는 것은 지극히 예외적인 것이 사실이지만 이러한 기준에 의해 공급했을 때 대기업에게 부여한 특혜의 규모는 엄청나다. 특혜 규모는 대기업에게 공급한 면적에 조성원가 공급가격을 곱한 금액에서 정부지원 방안에서 책정한 평당 38만원을 적용했을 때의 금액을 뺀 액수로 1.65조원에 이른다. (이용섭의원실 보도자료)

 

. 조성원가 공급가격 - 정부지원방안 공급가격 = 특혜규모

(291만㎡✕227만원/3.3㎡) (291만㎡✕38만원/3.3㎡) 1.65조원

 

둘째, 대기업과 대학에 모두 원형지로 공급하는 경우의 규모이다(홍헌호, 2010).

- 국내외 대자본과 대학에 대한 원형지 공급 대상 토지 : 269만평

- 세종시 전구역 평당 조성원가 : 227만원

- 세종시 원형지 평당 조성원가 : 189만원(38만원은 기업들의 조성비)

- 세종시 원형지 공급가격(정부발표) : 36~40만원(중간값 38만원)

- 국내외 대자본에 대한 원형지 공급가격 계산방식 변경으로 인한 평당 재정손실

= 189만원- 38만원 = 평당 151만원

- 국내외 대자본에 대한 원형지 공급가격 계산방식 변경으로 인한 재정손실

= 평당 151만원 x 269만평 = 4조 619억원

 

셋째, 국내외 대자본과 대학, 과학단지에 원형지 공급하는 경우의 특혜 규모이다.

- 국내외 대자본·대학·과학단지에 대한 원형지 공급 대상 토지 : 372만평

- 국내외 대자본·대학·과학단지에 대한 원형지 공급가격 계산방식 변경으로 인한 재정손실

= 평당 151만원 x 372만평 = 5조 6172억원

 

원형지 개발자는 원형지 자체를 매각할 수도 있으며, 건축물을 건축하여 임대하거나 분양함으로써 추가적인 부동산 개발이익을 향유할 수 있다. 원형지 매각에는 공익목적 등으로 제한이 가해지고 정부도 사전심의와 승인 절차를 규정하고 있지만, 원형지의 취지가 수요자의 판단에 따라 개발하도록 한 데 있다는 점을 고려하면 부동산 개발의 자유를 무한정 제약하는 데는 한계가 있을 것이다.

 

기업특혜 결정과정의 문제점

대기업의 투자입지 결정에서 중요한 문제점 중의 하나는 각종 인센티브에 대한 결정과정이 확정되지 않는 상태에서 기업투자 유치를 확정하였다는 것이다. 토지공급이나 세제상의 혜택을 부여하기 위해서는 이와 관련된 법률이나 지침, 정책에 대한 결정이 선행되어야 하는데, 정부는 투자유치를 위한 인센티브를 자율적으로 결정하고 이를 근거로 기업의 투자결정을 이끌어낸 것이다. 따라서 대기업의 투자결정은 정부의 관련 지원을 위한 법률적인 근거가 확정되기 전까지 잠정적인 결정이 되는 것이다.

 

또 한가지 문제점은 정부가 대기업과 투자유치 협의 과정에서 인센티브의 수준이 결정되었기 때문에 결정된 인센티브가 공개될 수가 없었다. 따라서 투자유치의 대상이 된 기업은 제한적일 수밖에 없었고, 동일한 인센티브 조건이라면 투자에 참여할 수 있었던 다른 대기업이나 중소기업의 투자기회를 원천적으로 차단하게 된 것이다. 이것은 헌법상 기회균등의 원칙에 어긋나는 것으로 위헌적인 소지가 있으며 행정법의 기본원칙인 평등의 원칙에 위배되는 것이다.

 

 

3) 기업조세감면 특례의 문제점

 

입주기업에 대한 특례 중 조세감면의 경우 종전에 행복도시와 혁신도시에는 적용하지 않았던 신설법인에 대한 감면혜택을 추가적으로 적용하겠다는 것이 주된 내용이다. 이번에 교육과학중심경제도시법률안과 함께 입법예고한 조세감면특례제한법 개정안에서는 교육과학도시에 입주하는 기업에 대해서도 법인세와 소득세를 3년간 100% 면제해주는 등의 세제 지원 내용을 담고 있다. 얼핏보면 지방의 신설법인에 대해 조세감면 혜택을 부여함으로써 지방의 기업신설을 촉진하고자 하는 것으로 지역의 발전을 위해 필요한 조치로 보인다. 조세감면은 정부의 추가적인 재정이 소요되지도 않고 지역산업 발전에 기여할 수 있는데 왜 이들 도시에 대해서는 이러한 인센티브를 채택하지 않았을까?

 

참여정부는 행복도시와 혁신도시, 기업도시 건설정책을 수도권의 계획적 관리와 함께 지역균형발전을 위한 중요한 수단으로 인식하였다. 각 정책들이 지역균형발전을 위해 어떻게 활용되고 어떠한 효과를 낼 것인가를 고려하여 정책수단의 강도와 종류, 도입 시기 등을 채택하였던 것이다. 행복도시를 건설하면서 중앙행정부처와 공공기관을 우선적으로 이전하고 자족시설 기능은 성숙기에 도입한 것도 지방의 혁신도시나 기업도시와 상충을 방지하기 위한 최소한의 조치였다고 할 수 있다. 이러한 정책의 인식은 조세감면에서도 그대로 적용되고 있다. 행복도시와 혁신도시에서는 공공기관 이전 자체가 민간기업을 유인하는 효과를 가지기 때문에 이 도시에 대해서는 수도권에서 지방으로 이전하는 기업에 대해서는 세금감면 혜택을 부여하는 반면, 신설기업에 대해서는 이러한 혜택을 부여하지 않고 있다.

 

수도권에 소재한 기업의 지방이전을 촉진함으로써 수도권 과밀해소에 기여하는 반면, 지방에서 신설하는 기업의 경우 수도권 과밀해소와 지방분산효과를 직접 나타내지 않기 때문에 행복도시나 혁신도시에서 신설되는 기업에게는 세금감면 혜택을 줄 이유가 없었던 것이다(이정희, 2010).

이러한 원칙을 무시하고 행복도시와 혁신도시에 대해서도 신설기업에 대해서도 세금감면 혜택을 부여하게 되는 경우 행복도시와 혁신도시에서 기업의 신설을 촉진할 수는 있겠지만, 지방산업단지나 기업도시, 기존 지방도시의 기업신설에 부정적인 영향을 미칠 수밖에 없게 된다. 결국 수도권 기능의 분산효과도 기대하지 못하면서 기존의 다른 지역의 성장이나 기업유치에 부정적인 영향을 미칠 수가 있는 것이다.

 

그동안 정부는 감세정책에 따른 조세수입의 부족을 우려하여 조세감면특례를 제한적으로 적용하겠다고 공언해왔다. 그런데 이번에 정부가 예고한 개정안에서는 행복도시와 혁신도시의 신설법인에 대해서도 조세감면 혜택을 부여하기로 한 것이다. 이들 신도시는 산업단지나 기업도시와 달리 중앙행정부처나 공공기관의 이전 자체가 민간기업을 유인하는 효과를 가지기 때문에 수도권에서 지방으로 이전하는 기업에 대해서는 세금감면 혜택을 부여하지만 신설기업에 대해서는 이러한 혜택을 부여하지 않았던 것이다. 이러한 원칙조차 중앙행정부처 이전을 백지화하는 대신 대기업을 유치하기 위해 무리하게 적용하고 있는 것이다.

 

 

4) 교육과학중심도시 추진을 위한 입법 예고(안)의 문제점

 

정부는 교육과학도시 구상을 마련하는 과정이나 이를 추진하기 위한 지원방안에 대해 그동안 제기된 문제점에 대해 뚜렷한 해명이나 대책도 마련하지 않은 채 법률개정 절차에 돌입하고 있다. 정부가 ‘세종시 발전방안’이란 이름으로 교육과학중심도시 구상을 발표한 지 2주일이 겨우 지난 시점이다. 미리 정해진 시나리오나 일정에 맞추어 여론이 어떻게 되든, 추진상에 어떠한 문제점이 발생하든 불도저식으로 밀어붙이겠다는 특유의 추진력을 보여주고 있는 것이다. 그동안 합의를 통해 추진되어 온 중앙행정부처의 행복도시 이전을 백지화하기 위해 정부가 얼마나 무리한 논리를 동원하고 정부 정책의 원칙을 훼손하고 있는가는 정부의 입법예고안을 통해 극명히 나타나고 있다.

 

법률의 목적과 내용이 다르면 대체입법해야 한다

정부가 예고한 개정법률안에서는 행복도시건설특별법의 명칭, 건설하는 도시의 명칭과 성격이 근본적으로 변경되었다. 우선 ‘신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법’이라는 법률의 명칭은 ‘연기·공주지역 교육과학중심경제도시 건설을 위한 특별법’으로 변경되었다. 건설하는 도시의 명칭도 ‘행정중심복합도시’에서 ‘교육과학중심도시’로 변경되었고, 그 성격도 ‘중앙행정기관 및 그 소속기관이 이전하여 행정기능이 중심이 되는 복합도시로 새로이 건설되는 도시’에서 ‘우수한 교육 및 첨단 과학․산업 기능이 중심이 되어 국가경쟁력 강화를 위한 성장거점으로 새로이 건설되는 도시’로 근본적으로 바뀌게 되었다. 행복도시 수정방침의 핵심적인 내용은 중앙행정부처 이전의 백지화에 있기 때문에 이를 반영한 결과이다.

 

기존 법안에서 행복도시 건설목적으로 제시되었던 ‘국가의 균형발전과 국가경쟁력의 강화에 이바지함’(법 제 1조)이 개정법안에서도 그대로 있는 살아 있는 것은 그마나 다행스러운 일이라 할 수 있다. 그러나 도시의 성격이 근본적으로 바뀌었는데도 목적에 관한 조항을 변경하지 않고 살려둔 것은 교육과학중심도시를 통해 국가의 균형발전을 도모할 수 있다고 보았다기보다는 기존 법안과의 일관성을 유지했음을 보여주기 위한 눈가림으로 보인다.

 

정부가 행복도시 부지에 국제과학비즈니스벨트와 대기업이 중심이 된 관주도의 기업도시의 건설을 추진한다면, 당연히 행정기능이 중심이 되는 행정중심복합도시의 건설을 위해 제정된 행복도시건설특별법은 폐지하고 새로운 법률을 제정하여야 한다. 그러나 정부는 대체입법이 아니라 조문의 전면변경 형식을 채택하였다. 이러한 편법은 정부도 스스로가 인정하였듯이 대체입법 형식을 취하는 경우 여론의 반발이 우려될 뿐만 아니라 이미 수용된 토지를 원소유주들에게 되돌려주고 또다시 수용하는 절차를 밟아야 하는 부담을 회피하기 위한 것이다. 현직 법제처장조차 행정부처 이전을 백지화하면 법성질이 본질적으로 바뀌는 것이기 때문에 법률을 전문개정하는 것은 입법형식에 맞지 않다고 지적하고 있다.

 

 

수용목적이 달라지면 소유자에게 환매권을 부여하여야 한다

사유재산권을 중시하는 자유민주주의 국가에서는 개인의 토지를 공공이 수용하는 것은 극히 예외적인 경우에 한정하고 있다. 프랑스의 경우 공익목적을 포괄적으로 인정하여 토지의 공적인 비축이나 도시계획적인 관리만을 위해서도 토지의 선매나 수용을 인정하고 있지만, 우리나라는 명확한 공익목적인 있는 경우에만 제한적으로 토지수용권을 발동하도록 규정하고 있다. 만일 당초 설정한 공익목적이 변경되거나 취소되는 경우에는 토지를 수용당했던 소유주가 보상금을 되돌려주고 토지를 되살 수 있도록 환매권을 인정하고 있다(공익을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률 제 91조).

 

그런데 이번에 예고한 법률개정안에서는 ‘토지보상법 제91조 1항 및 2항에 따라 환매권을 행사할 수 있는 기간은 ...... 예정지역의 지정고시일부터 기산한다’는 조항(제24조 4항)을 두어 사실상 주민들의 환매권을 제한하는 규정을 두고 있다. 이 조항은 종전 법률에서 ‘환매권을 행사할 수 있는 기간은 종전공익사업이 이 법에 의한 행정중심복합도시건설사업으로 변경된 것으로 보아 예정지역등의 지정고시일부터 기산한다’’는 규정을 개정한 것으로 행정중심복합도시 건설사업의 변경이 아니라 새로 개정된 법률에 의한 교육과학중심도시 건설사업의 변경이 있을 때라야 토지소유자의 환매권 행사가 가능하도록 규정하고 있는 것이다. 사실상 주민들의 환매권을 차단한 것이다.

 

정부는 사업의 공익성을 유지하고 있을 뿐만 아니라 국가균형발전과 국가경쟁력 강화라는 사업 목적이 동일하고 사업 시행 주체와 구역이 변경되지 않았기 때문에 환매권 행사를 제한할 수 있다고 강변한다. 그러나 이미 선행법률로 규정된 권리를 개정법률에서 제약하는 것은 소급입법의 원칙에 어긋나기 때문에 위헌성의 여지가 크다 할 것이다. 더구나 행정중심복합도시 건설을 통해 중앙행정부처의 이전부지로 활용될 토지를 민간대기업에게 공급하는 것이 동일한 공익성을 확보하고 있다고 보기도 어렵다 할 것이다.

 

 

5) 특혜 기업도시 건설시 유발되는 문제점과 쟁점

 

지역균형발전 효과 없는 과도한 투자

세종시의 건설목적은 국토균형발전과 수도권 과밀해소를 위한 균형발전 거점 조성에 있으나, 수정대안에서는 건설 목적이 불투명하다. 당초 세종시 구상은 지역균형발전을 위한 분권, 분산, 분업의 3분 정책 중 수도권의 중추관리기능을 지방으로 분산하는 분산정책의 일환으로 추진되었으나, 발표된 수정대안에서는 수도권 기능의 분산 자체를 부정하고 있기 때문이다. 그 결과 교육과학중심도시로는 지역균형발전효과 및 수도권 과밀해소 효과는 기대하기 어렵게 되었다.

 

그러나 이 도시를 건설하는 데는 천문학적인 비용이 투입될 예정이다. 정부가 발표한 교육과학중심도시 구상에 의하면 세종시 건설에 따른 총사업비가 세종시 건설 8.5조원, 과학벨트조성 3.5조, 민간 투자 4.5조원(2010년1월까지)을 합쳐 16.5조원에 이를 것으로 추산되어 있다. 여기에 대한토지주택공사가 부담하는 14조원까지 합치면 30.5조원이 소요될 것으로 보인다. 그러나 실제 사업비는 이를 훨씬 초과할 것으로 예견된다. 실제 과학벨트조성만 하더라도 최근 정부에서는 20년 동안 17조원을 투자하겠다고 밝혔다. 삼성을 포함한 민간부문의 투자는 최소 10조원 이상이 될 것으로 전망하고 있다. 여기에 원형지 공급에서 발생하는 차액 2-3조원까지 포함하면, 총사업비는(공공 민간) 줄잡아 60조원에 육박하게 된다(조명래, 2010).

 

세종시가 당초에 원안에서 내걸었던 수도권 과밀해소 효과도 기대하기 어렵고, 지역균형발전효과도 불투명한 채 관제 기업도시 하나에 불과한 세종시에 과연 이렇게 천문학적인 비용을 투입해야 할 것인가에 대해서는 근본적인 검토가 필요하다.

 

 

주변 기능과의 중복 및 입지 타당성 문제

정부의 수정안 발표로 세종시는 행정중심도시에서 중앙정부가 주도하는 기업도시로 성격이 변화하게 되었다. 그러나 세종시의 입지는 처음부터 행정도시를 전제로 선정되었기 때문에 교육과학중심도시, 즉 기업도시로서도 여전히 타당성을 지니는지에 대해서는 검증된 바가 없다. 유일한 강행논리는 중앙행정기관의 이전을 백지화함으로써 부족해진 기능을 국제과학비즈니스밸트와 민간기업으로 채운다는 것뿐이다. 계획의 내용이 근본적으로 바뀌었다면 입지결정이나 지역에 대한 장기구상 자체를 근본적으로 재수립해야 한다.

 

세종시가 기업도시로 성격이 바뀌면서 종전 계획에서는 행정도시와 보완관계를 지니고 있었던 충청권의 주요 산업단지, 기업도시, 특구 등이 동일한 기능이나 기업을 유치하기 위해 경쟁하는 관계에 놓이게 되었다. 교육과학중심도시가 첨단⋅녹색산업 육성을 슬로건으로 표방하게 됨에 따라 충청권의 오송의 과학산업단지나 첨단의료복합단지, 오창의 과학산업단지와 중복이 불가피하게 되었고, 탕정산업단지나 대덕특구와도 보완이 아니라 경쟁하는 단지가 되고 말았다.

 

다른 지역의 특화단지를 고사시킬 우려가 있다

행복도시 구상에서는 세종시는 혁신도시나 기업도시들과 연계하여 상승효과를 기대하는 구조로 입지의 결정이나 사업내용, 인센티브 구조가 구축되었다. 혁신도시의 입지는 행복도시와의 접근성을 고려하여 선정되었으며, 세종시와 혁신도시의 자족기능 확보와 인센티브 구성은 기업도시나 주변 산업단지의 기업유치를 저해하지 않는 범위 내에서 선정되었다.

 

행복도시원안, 즉 기본계획이나 개발계획에서 세종시는 혁신도시나 기업도시들과의 역할분담과 네트워크를 형성해 국토의 균형발전을 함께 도모하도록 되어 있다. 가령, 혁신도시의 입지후보지를 평가할 때, 세종시(행정중심도시)와 접근성은 전체 평점에서 20%를 차지하도록 했는데, 이는 양 도시 간에 상생적․협력적 관계를 처음부터 전제했던 것을 의미한다(조명래, 2010). 그러나 수정안은 반대로 양 도시가 서로 경쟁하고 갈등해야 하는 관계를 만들어내고 있다. 이 자체로서 수정안은 국토균형발전에 대한 기여란 세종시 건설의 목적을 정면으로 거스르고 있다.

 

그러나 행복도시의 성격이 다른 기업도시, 혁신도시, 산업단지, 특화지구와 동일한 기능을 포함하는 특혜형 기업도시로 변화하면서 행복도시와 이들 도시간에는 상호 경쟁하는 관계가 형성된 것이다. 특히, 단기간에 행복도시에 민간기업을 유치해야 한다는 부담 때문에 행복도시에 과도하게 저렴한 가격으로 산업용지를 공급하고 조세감면 혜택을 부여하게 됨에 따라 지방의 다른 특화도시의 기업유치에 부정적인 효과를 낳게 되었다. 결국 정부가 기업도시, 혁신도시, 다른 지방산업단지에 대해서도 세종시와 동일한 가격수준과 원형지 방식으로 토지를 공급하기로 하였으나 행복도시는 서울과의 공간적 거리나 시간적 거리, 각종 기반시설의 확충, 재정투자 및 도시 규모 등에서 다른 특화도시들에 비해 탁월하기 때문에 실질적인 효과를 기대하기 어렵게 되었다.

 

 

국가 재정 파탄이 우려된다

대기업에게 원형지를 통해 제공하였던 토지공급 및 조세감면 특혜가 기존의 산업단지나 기업도시, 혁신도시를 황폐화시킬 수 있다는 비판이 일자 행복도시에 적용했던 특혜를 이들 특화단지나 특화도시에도 적용하기로 하였다. 이명박 대통령은 세종시와 마찬가지로 혁신도시나 지방산업단지로 원형지로 기업에 공급하는 것이 원칙에 맞고 앞으로 아주 특별한 경우가 아니면 원형지로 공급하는 것을 원칙으로 하라고 지시하였다. 행복도시에 대해 급조된 인센티브를 부여한 결과 다른 지방특화도시와 역차별 및 형평성 문제가 제기되어 또다른 무리한 대책을 발표하게 된 것으로 보인다.

 

전국에서 진행 중인 기업도시 6개, 혁신도시 10개, 경제자유구역 6개, 첨단의료복합단지 2개, 국가산업단지와 지방산업단지 등에 대해 행복도시와 동일한 가격 수준과 원형지 공급방식으로 토지를 공급하는 경우 막대한 재정부담이 불가피하며, 현실적으로 한국토지주택공사나 정부가 부담가능한 수준을 넘어서게 된다.

 

토지주택공사는 모든 토지를 조성원가로 공급했을 때 부담할 능력이 있을까? 최근 정부 재정사업의 과도한 추진으로 인한 문제점을 회피하기 위하여 국가공사에 비용을 전가하고 그 적자에 대한 이자를 보전해주는 방식이 4대강 사업에서 나타나 문제가 된 적이 있다. 이와 동일한 논리로 토지공사가 조성원가나 그 이하의 가격으로 산업단지나 택지개발지구의 자족용지를 공급하고 그로 인한 적자를 정부가 보전해주는 방안이 논의되기 시작하였다. 이른바 토지주택공사의 재정적자 보전을 위한 법률 개정안이 그것이다.

 

토지주택공사가 모든 산업단지를 조성원가 수준으로 공급했을 때 1992년과 2001년 사이 연평균 순손실은 3552억원, 2002년과 2006년 사이에는 4337억원, 2007년과 2008년 사이에는 6405억원이었을 것으로 추정된다. 세종시에서 처럼 조성원가의 1/6 가격으로 공급한다면 재정손실액으로 그의 3-4배에 이를 것이다. 토지주택공사는 양공사의 통합으로 국민임대주택 건설로 인한 부채를 안고 구조조정방안을 마련중에 있다. 이러한 공사에 재정적자를 보전해 주는 경우 도덕적 해이가 우려될 뿐만 아니라 정부 재정의 건전성 부족문제를 회피하는 수단이 될 수 있다. 무엇보다도 더 큰 문제는 공사로서 토지주택공사가 스스로의 사업성에 기반해서 산업단지나 택지개발사업을 추진하지 못하고 정부의 재정지원 규모에 따라 사업을 추진할 수밖에 없기 때문에 기관의 독립성이 훼손된다는 점이다. 토지주택공사가 토지개발 과정에서 과도한 이익을 취하는 것도 문제이지만 그 개발이익을 대기업과 대학에 특혜를 주는 방편으로 활용해서는 안된다. 서민들과 토지소유자들의 몫이기에 합의과정을 통해 활용방안이 모색되어야 한다.

 

홍헌호(2010)에서는 원형지 공급가격 계산방식 변경으로 인한 재정손실 규모를 행복도시에서 4~5조원, 혁신도시에서 8,448억원, 기업도시에서 3조 562억원, 기존 산업단지에서 5조 4,638억원이 소요될 것으로 추정하고 있다. 정부가 재정부담으로 안기에는 지속적인 부담이 되는 규모이다.

 

 

 

4. 원안의 보완하는 것이 수정안의 문제점을 줄이는 유일한 방법이다

 

세종시 원안의 본질과 목표

세종시 수정론의 근원은 지역균형발전 불가론 혹은 불필요론에 있다. 이러한 주장을 하는 전문가들은 우리나라는 외국에 비해 이미 균형상태에 이르고 있으며, 설사 불균형상태에 있다고 할지라도 인위적으로 균형발전을 위해 노력하는 것이 효과도 없고 의미도 없다고 주장한다. 이러한 주장을 하는 학자들이 세종시 수정 필요성을 제기하였고 정부가 이를 수용한 것이다. 1960년대에 전국인구의 20%에 불과하였던 수도권 인구가 50%에 육박하도록 급속히 집중되고 있고, 전국에서 창출된 일자리와 청년층 인구이동의 90%이상이 수도권에 집중되고 있는 현재의 국토를 균형적인 상태라고 주장할 수 있는가?

 

지역균형발전은 헌법에 이미 명기된 국가의 의무일 뿐만 아니라 사회정의나 지속가능한 국토발전이라는 국가의 정당성과 관련된 이념이다. 나아가 지금 정부가 주장하고 있는 녹색성장이나 탄소저감, 국제경쟁력 강화를 위해서라도 지역균형발전은 반드시 필요하다. 그 수단 중의 하나로 합의를 거쳐 채택한 것이 세종시이다.

 

무리한 세종시 수정 추진이 무리한 대안을 만들었다

행복도시는 중앙행정부처와 공공기관의 이전을 통해 수도권의 과밀을 해소하고 국토의 균형발전을 이끌어내기 위해 채택된 정책수단이다. 행복도시 건설이 1960년대 초반부터 선거공약으로 제시된 것은 분명하지만, 우리 사회가 중앙행정부처를 이전해야 할 만큼 수도권 집중과 지방의 낙후가 심각했기 때문에 수용될 수 있었다. 더구나 행복도시는 공약 채택이후 헌법재판소의 심판과 합의를 통한 법률의 채택을 통해 추진되고 있는 사업이다.

 

정상적으로 추진되고 있는 행복도시를 정부가 무리하게 백지화하겠다고 나서기 시작함으로써 엄청난 문제와 혼란이 발생하고 있다. 당초 행복도시의 문제점으로 제기한 자족성 부족이나 행정비효율성의 문제는 추진과정에서 보완하고 극복할 수 있는 문제들이다. 그러나 정부가 교육과학중심도시를 추진하겠다고 나서면서 추가로 생기는 문제들은 오히려 신뢰를 훼손하고 분열을 확대할 뿐만 아니라 국정의 원칙을 파기하는 것이기에 회복하기가 어렵다.

 

행복도시에 대한 문제제기는 행복도시가 정치적으로 결정되었기 때문에 국가의 백년대계를 위해 수정해야 한다고 하지만, 행복도시 수정론이나 행복도시 대안으로 마련된 교육과학도시 자체는 더욱 정치적인 성격을 띠고 있다. 행복도시의 추진결정이나 계획과정에서 지자체와 여야 정치인, 주민들이 참여와 합의를 거치는 형식적인 합리성마저 갖추지 못하고 있다.

 

이러한 무리를 통해 도출된 결과도 합리성과 설득력이 떨어질 뿐만 아니라 과연 무엇을 위한 도시 건설인가 조차 불분명한 실정이다. 더구나 이 도시의 추진을 위해서는 국토계획 구상이나 기존의 토지공급이나 도시계획에 관한 원칙과 절차를 모두 수정해야 할 뿐만 아니라 국가재정에도 엄청난 부담을 안기게 된다. 결국 국토의 균형발전이란 목표 때문에 추진된 신도시를 폐기하고 대체하기 위해서는 이 도시보다 더 효과적이라는 것이 입증될 필요가 있다. 그렇지 않는 경우에는 교육과학도시는 정당성도 없을 뿐만 아니라 효과성도 없는 도시가 되고 만다.

 

교육과학중심 경제도시 방안이 수용되기 위한 조건

교육과학도시가 수용되기 위해서는 최소한 다음의 조건을 갖추어야 한다.

우선, 정부의 지역균형발전 의지가 분명해야 한다. 정부는 수도권 과밀해소와 지역균형발전의 필요성에 대해 명확한 입장을 밝혀야 한다.

 

둘째, 이 도시의 건설목적이 수도권 과밀해소와 지역균형발전에 있음을 명확히 해야 한다.

셋째, 합리적이고 객관적인 대안의 도출절차를 밟아야 한다. 행복도시에서는 이미 합의도출을 위한 법률적, 정치적 과정과 연구검토 과정을 거쳤으므로 이와 유사한 수준의 객관적이고 합법적인 절차를 밟아서 대안이 검토되고 추진되어야 한다.

 

넷째. 건설효과가 입증되어야 한다. 수도권 과밀해소와 지역균형발전을 위해 행복도시 원안보다 탁월하다는 것이 입증되어야 한다. 다섯째, 법적인 절차를 밟아야 한다. 행복도시의 성격을 폐기하기 위해서는 법률의 개정이 아니라 대체입법을 통해 새로운 법률제정절차를 밟아야 한다.

마지막으로 결정과 추진에 대해 신뢰성을 확보하여야 한다. 새로 도출된 대안은 반드시 이행된다는 것을 보장할 수 있어야 하며, 이행을 위한 법률적, 행정적, 재정적 기반이 마련되어야 한다.

 

대안마련이 불가능하다면 행정부처 이전을 전제로 한 보완만이 정도이다

시기상, 절차상, 능력상, 효과상 새로운 수정대안이 정당성을 갖추진 못한다면 기존의 행복도시 원안을 추진할 수밖에 없다. 정부가 교육과학중심도시 대안을 통해 제시한 자족성 보완방안은 중앙행정부처 이전과 병행하지 못할 이유가 없다. 다만, 행복도시의 자족성 문제, 행정비효율에 대해 문제제기가 있었고, 일부 수용가능한 대안이 제시되었으므로 지역균형발전의 큰 틀에서 수용가능한 대안을 본격적으로 검토하여야 한다.

 

이번 논란을 통해 행복도시 문제는 다른 지역균형발전사업과 따로 떼서 논의할 수 없는 문제임이 밝혀졌다. 따라서 행복도시 건설과 추진은 다른 지역균형발전정책과 연계해 추진하여야한다. 이명박 정부에서 추진하고 있는 광역경제권 구상에서 행복도시와 혁신도시, 기업도시가 어떠한 역할을 담당해야 하는가를 검토하고, 그 틀속에서 통합적으로 추진방안을 모색하여야 한다.

 

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기타 참고문헌 생략

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