2007-03-09 00:16

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자료출처 : L'etranger의 富로그

원문출처 : http://blog.drapt.com/comet136

기존의 도시정비ㆍ개발에 관련된 법률 및 시행에 있어서 새로운 패러다임을 제시하고 있는 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」(이하 도촉법)이 지난 2006년 7월 1일 시행된 후 특별법을 근거로 각 지방자치단체마다 촉진구역 지정 및 재정비촉진계획 수립을 진행 중에 있다.

도촉법은 기반시설의 확충과 주거환경을 개선하기 위한 도시재생사업을 보다 광역적·체계적·효율적으로 계획하고 추진하여 도시의 균형발전 도모함과 동시에 개발이익을 환원하여 저소득층을 위한 주택을 제공하고자 제정됐다.

이러한 취지에서 다른 일반법보다 우선하여 ‘특별법’으로 제정하고, 개발이익이 기대되는 여러 특례사항을 두었다. 하지만, 많은 이들의 관심과 기대 속에 제정된 도촉법이지만 시행되기 전부터 민간참여의 제한으로 사유재산 침해논란 및 특별법과 일반법의 적용에 대한 제도적 개선이 요구되었던, 공공성이 강한 법이기도 하다.

촉진계획 수립 실무를 담당하고 있는 용역업체에서도 제도가 완비되지 않은 과도기에 진행되고 있는 재정비촉진계획의 재해석과 이해, 법제와 실제 사이에 발생할 수 있는 상충부분의 고찰을 통해 보다 발전적이고 안정적 도시구성 모델의 제시가 필요하지 않을까 고민해야 한다.


재정비특별법에 기대할 수 있는 것은 무엇인가

기존 정비사업과 도촉법의 시행에 따른 정비사업을 비교하여 우리가 기대할 수 있는 것과 얻을 수 있는 이익이 무엇인지에 대해 간략히 요약해보자.


기존 정비사업과재 정비특별법에 따른 정비사업

기존 정비사업은 주로 소규모단위의 개별적 사업으로 진행되어 사업결과에 대한 예측이 곤란하고 조합원들간 이해관계로 인한 다양한 사업적 요구가 발생하게 된다.

따라서, 이의 수렴 및 조율에 상당기간 소요되며 이러한 다양한 사업적 요구의 결과는 개발밀도의 극대화로 귀결되고, 이것은 결국 한정적 공간 내에서의 충분한 기반시설의 확보를 어렵게 할 뿐만 아니라, 인근 개발지와 연계가 차단되어 불균형적이고 국지적인 개발이 될 수밖에 없었다.

반면, 도촉법에 의한 정비사업은 ‘선계획-후시행’ 체제로써 촉진계획 수립단계에서부터 총괄계획가와 총괄사업관리자 등의 전문가 집단에 의하여 개발방향, 개발밀도, 층수제한 등 체계적이고 구체적인 논의와 협의가 이루어지고 결정되어지므로 계획단계에서의 불필요한 오해를 줄일 수 있다. 이러한 시도는 사업 초기단계에서부터 안정성이 강화될 수 있으며 도시정비에 있어 다각적 시도를 가능케 할 수 있다.

또한 촉진계획이 수립될 시 정비구역의 지정 및 정비계획이 결정된 것으로 간주되고, 추진위원회의 구성이 필요 없이 곧바로 조합설립이 가능하므로 이로 인한 시간적 낭비가 줄어들어 보다 빠른 사업시행이 가능해질 수 있다.


우리가 기대할 수 있는 것과 얻을 수 있는 것

기존 정비사업은 국지적 난개발 양상을 띠게 됨으로 충분한 기반시설을 확보하기가 곤란하였으나, 도촉법에 따른 정비사업은 광역적 지구(중심지형 20만㎡, 주거지형 50만㎡)에 대한 전반적 수요를 감안한 기반시설 계획과 인센티브제도 운영으로 실질적 기반시설 확보 및 체계적이고 안정적 개발을 도모할 수 있다. 이는 사업성에 그 무게가 과하게 실렸던 기존의 정비사업에 반해 사업성과 공공성의 균형에 초점을 둔 체계적 계획을 통하여 가능한 것이다.

이러한 측면은 용적률이 주가 된 사업성 판단에서 환경적ㆍ질적 정주환경 조성으로의 그 판단 기준의 변모를 기대할 수 있는 것이다. 즉, 물리적ㆍ정량적으로만 가늠되어왔던 우리의 정주공간이 인간중심의 공간적 스케일구성과 인간활동에 대한 사회적ㆍ정성적 기준으로 그 무게중심이 이동되어 주민을 위한 정비사업의 새로운 패러다임으로 정주환경의 질적 향상을 기대할 수 있을 것이다.

촉진계획의 배경 및 목적

다른 법령과 틀리게 총괄계획가 제도를 명문화하여 계획기능을 강화한 도촉법은 체계적이고 종합적인 광역단위의 개발을 위해서는 보다 법정구속력을 가진 강한 광범위한 종합계획이 선(先) 요구되었던 것이다. 이는 그 동안의 기존 사업방식의 진행이 광역적인 기반시설 설치가 용이하지 않았다는 점, 민간위주 사업에서 사업성을 우선시 하면서 공공부문의 역할이 미흡했던 부분의 보완이 계획상 필요하게 되어 재정비특별법에서는 ‘촉진계획’을 우선 수립하기로 한 것이다.

계획수립 주체를 공공으로 제한하여 민간부문의 계획수립의 참여를 제한하여 공공부문 사업참여를 활성화하고 광역단위 사업진행으로 인한 여러 개발이익을 공공이 효과적으로 환수할 수 있는 계획이 있어야만 도촉법의 제정목적을 이룰 수 있는 것이다.


촉진계획의 지위와 성격

도촉법의 제정목적은 구역단위로 시행되는 재개발사업 등을 광역적으로 계획하고 효율적인 개발이 가능한 체계를 확립하여 도시기반시설을 획기적으로 개선함으로써 기존 구시가지의 생활환경을 개선하기 위함이다.

따라서, 도촉법의 주요핵심은 촉진계획의 수립에 있다고 볼 수 있다. 도촉법은 도심부 구시가지의 광역적 개발을 위해 특례를 부여함으로 개발에 대한 참여를 유도하고 있는 특성을 지니고 있지만, 궁극적으로는 체계적 계획수립을 위해 총괄계획가, 총괄사업관리자 등 공공부문의 참여와 역할에 대한 근거를 마련하여 공공성을 강화하고자하는 의도가 엿보인다.

도촉법의 주요핵심인 촉진계획이 지니는 지위와 성격을 요약해보면 다음과 같다.

우선 촉진계획은 당해 촉진지구를 광역적으로 계획하며, 각종 촉진사업이 상호 유기적이며 효율적으로 정비될 수 있는 체계를 확립하고, 촉진지구의 토지이용 및 기반시설의 설치 등에 관한 계획을 구체화하는 법정계획으로서 촉진지구 내에서 다른 법률에 의해 수립된 계획에 우선하는 지위를 갖는다.

아울러, 촉진지구 전체의 정비 방향과 기본골격을 설정하는 기본계획 성격을 가짐과 동시에 촉진구역별 개별 촉진사업에 대한 세부사항을 제시하는 상세계획으로 촉진구역의 사업방식을 결정하고, 기반시설의 설치규모 및 비용분담, 개발밀도 등을 설정하여 구체적으로 집행할 수 있도록 물적으로 표현하는 계획으로 촉진구역의 모든 사업은 촉진계획의 내용에 적합하게 추진되어야 한다.

즉, 미래 도시수요에 대비할 수 있는 계획의 수립을 위하여 촉진계획 수립 시에 촉진계획의 전 과정을 총괄 진행·조정하는 업무를 담당할 수 있는 총괄계획가를 위촉·운용하여 계획의 전문성을 제고하고, 촉진지구 내외의 기반시설에 대하여 설치주체 및 비용분담 등에 관해 시행자와 공공부문의 명확한 역할분담을 제시하는 기반시설 비용분담계획을 포함하고 있다.


촉진계획의 효력과 중요성

촉진계획이 수립되면 각종 관련법을 의제(법 제13조)할 수 있어 사업기간이 단축되며 촉진지구 내 토지이용 및 기반시설의 설치규모 및 비용분담, 개발밀도 등이 구체적으로 결정되어 진다.

아울러, 촉진사업의 시행자는 촉진계획의 비용분담계획에 따라 기반시설 설치비용을 부담하는 것을 원칙으로 하고 있는데, 향후 개발완료시점까지 예상되는 기반시설의 총괄적 수요에 대한 총체적 계획 수립이 촉진계획 수립 단계에 상세적으로 계획ㆍ확정됨에 따라 세심하고 정확한 판단이 요구되고, 이로써 촉진계획의 중요성이 부각되어진다.

즉, 재정비촉진지구 안에서 시행되는 재정비촉진사업에 필요한 촉진계획 수립에는 다양한 규정이 있으며, 이러한 규정들은 모두 효율적이고 효과적인 촉진계획을 위해 존재하는 것이라 할 수 있다.

이처럼 도촉법이 촉진계획을 중요하게 다루고 있는 이유는 재정비촉진지구가 성공하기 위한 가장 중요한 단계가 촉진계획의 수립단계이기 때문이다.


민간참여가 제한된 촉진계획 수립 및 결정절차

촉진지역에 비해 구역 면적이 협소한 일반 주택재개발사업의 정비구역 지정시에도 주민동의를 각 시·도별로 지정하여 주민 참여와 권리를 보장하고 있지만, 보다 광역적이고 이해관계자가 많은 촉진계획 수립에서는 주민이 주체가 되어 계획을 수립하는 것이 제약되어 있다.

도촉법이 제정된 배경과 의의에서 밝혔듯이 공공성만이 보장되어 민간의 창조성이나 활력 등이 보장되지 않아 공공의 의도에 의한 민간이 수행자의 역할로만 전락할 수 있다는 문제점이 제기된다.

촉진사업의 큰 성패를 좌우하는 촉진계획의 수립 및 결정절차와 행위주체의 역할을 살펴보면 도촉법에 의한 촉진계획 수립과정에는 민간참여가 극히 미약하다는 것을 알 수 있다.

촉진계획은 합리적인 기반시설분담금계획, 기반시설의 설치비용 또한 촉진사업에 의한 개발이익의 상당한 예측이 요구되는 계획이다. 촉진사업의 유형 또한 결정하는 계획으로 촉진계획에 의한 사업성판단은 매우 중요하며, 또 구체적으로 상당수준 근접한 개발이익을 제시하여야 하는 계획이다. 그럼에도 불구하고 당사자인 주민(토지등소유자)의 의견수렴이 원활하지 않으면 결정고시 후에도 많은 민원발생으로 사업의 장기화가 예상되기도 한다.

촉진계획의 수립(시행령 제13조 제4항)시 다양한 주민의 의견을 반영 할 수 있도록 하여 촉진계획을 수립하도록 규정하였으나 촉진계획 수립절차에서 보았듯이 촉진계획의 수립이 끝난 후 주민이 공람하는 것으로 민간의 참여는 제한되어있다.

일반적으로 촉진계획의 실질적인 실무를 담당하는 일들은 보통 필자가 속한 엔지니어링회사인 용역업체가 진행한다. 수립권자와 총괄계획가가 촉진계획 전반에 관한 사항을 관리하고 필요시 총괄사업관리자나 사업협의회 등을 통하여 필요한 사항의 자문하는 역할을 통해서 촉진계획 용역을 수립한다.

촉진계획 수립의 담당자들은 촉진계획 수립시 재정비촉진법의 제정배경과 공공의 개발이익환원을 어떻게 결정하여야 하는가에 많은 고민을 가지고 있다. 그리고 촉진지구 안에 기 진행되어왔던 재개발사업 등 도시정비사업이 포함되는 것이 일반적이라 해당사업지 안에 주민들에게 사업계획을 충분히 이해시키는 동시에 상호간의 합의를 이끌어야 하는 점과 촉진지구 안에 개별 도시정비사업의 서로 다른 진행으로 발생할 수 있는 여러 변수 등을 대비하는 총괄적 계획이 필요함에 따라 매우 신중하게 계획을 수립하며 주의하고 있다.


촉진계획 수립시의 문제점

촉진사업을 진행함에 있어 현재 가장 관건이 되고 있는 것은 기반시설의 분담계획이며 사업의 성패를 좌우할 수 있다고 본다. 기반시설의 분담계획은 촉진계획의 비용분담계획에 따라 부담하므로(특별법 제11조 제1항) 결국 촉진계획의 수립유무에 따라 촉진사업의 성패가 좌우된다고 판단하면 된다. 그만큼 촉진계획의 효력은 기존 일반 계획보다는 상당한 비중과 전문성이 요구되는 바이다.

그러나 결국 비용의 부담은 사업을 시행할 시행자 즉, 토지등소유자로 구성된 시행자(조합)인 민간영역에서 부담하여야 하나, 계획 수립의 주체가 공공으로 제한되어 있어 민간의 사유재산과 관련한 침해여지가 다분하다.

현재, 촉진지구내 주민들은 도촉법의 올바른 이해에 앞서 촉진사업시행을 통한 특례에 대한 기대감이 매우 크다. 그러나 과연 촉진계획이 수립 후 주민에게 공람되었을 경우 바로 민간 즉, 주민들이 기꺼이 수용할까하는 부분에서는 실로 많은 부분 고민이 있을 수밖에 없다.

벌써 예상되는 민원들을 예로 들면, 존치지역의 문제(사업구역 포함요구 / 사업구역 제척요구), 다른 사업지구와의 비교 문제 (사업비용 / 비용부담율), 기반시설 비용부담을 왜 우리가 하는가 하는 문제, 특례(인센티브)에 대한 기대감 및 오해에 대한 민원들이 예상되며 촉진사업 자체를 거부하는 곳도 많이 생기고 있다.

도촉법의 법규적 미비, 공공성의 확보를 빌미로 무임승차하려는 공공기관의 이해관계, 이해당사자인 주민의 촉진계획 수용여부 문제 등이 불투명한 상태에서 진행되는 촉진계획의 수립이 과연 도촉법의 제정취지에 맞게 광역적이고 체계적인 계획으로 빠른 사업추진을 이루어 낼 수 있을까 하는 고민을 직접 촉진계획을 수립하고 있는 담당자의 하나로써 매우 고민스러운 부분이다.


촉진계획 수립의 개선방안

재정비 특별법에서 공공성의 확보나 공공의 역할이 반드시 필요하다는 것은 필자도 인정하는 바이다. 오히려 기존의 뉴타운 사업방식이나 일반 재개발사업방식의 공공의 역할에서 지적하였듯이 공공의 역할은 주도적으로 재설정되어야 한다고 본다. 다만 촉진계획을 수립함에 있어 공공의 역할이 관리자적 역할이나 강제적인 입장에서 민간을 상대하는 것 보다는 자발적인 참여방안을 강구 할 수 있도록 하는 것이 바람직하다고 본다.

단순히 공공이냐 민간이냐의 구분보다는 ‘재정비가 반드시 필요한 도시가 요구하는 것이 과연 어떤 것일까’라는 공감대 형성을 먼저 하고 혼합형 역할참여방법으로 촉진계획을 수립하는 것이 바람직하다고 본다.


도시계획가의 가치관

필자는 진정한 도시계획의 의미는 ‘도시민 전체가 편안하고 행복하게 살 수 있도록 만드는 것’이라 본다.

도시는 하나의 생명력이다. 단순한 공학적인 개념의 접근으로는 우리가 살고 있는 도시의 반복되는 문제점을 풀지 못 할 것이고, 결국 생명이 있어야 할 도시는 그 삶이 꺼져가고 말 것이다. 사람이 늙거나 병들면 병원을 찾아가서 진료를 받아 치료를 하듯이, 도시라는 생명을 진단하고 치료하여 재생시켜야 하는 것이 바로 도시계획가의 일이다.

현재 촉진사업을 진행하고자 하는 우리의 도시는 모두 그 생명력의 재생이 요구되는 곳이기도 하다. 도시 재생을 통해 새로 태어난 도시의 활력은 결국 도시 구성원의 몫이기도 하다. 촉진계획을 수립하는 필자는 공공과 민간의 구분보다는 양자 모두 도시구성원의 하나로 본다. 공공의 주도적인 역할과 함께 민간의 참여확대기회를 넓힐 수 있는 제도가 완비되어 서로 역지사지(易地思之)하는 태도로 도촉법의 촉진계획을 수립하는 것만이 우리 도시를 다시 재생시킬 수 있다고 본다.


(출처 : 재건축신문-민경호 박사 DA그룹 부사장/한양대 도시대학원 겸임교수, 2007.2.1)

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