농지(전답)와 산지(임야)를 대지垈地로 전용하기에 앞서 ‘개발 행위’가 무엇인지 짚어 볼 필요가 있다. 〈국토의 계획 및 이용에 관한 법률〉에서는 개발 행위를 다음과 같이 규정하고 있다.

개발 행위란

-건축물의 건축 또는 인공을 가하여 제작한 시설물(공작물)의 설치.
-국가나 공공 단체의 소유로 공공의 이익에 제공되는 공유수면 매립이나 토지 형질 변경(경작을 위한 토지의 형질 변경을 제외).
-흙·모래·자갈·바위 등의 토석을 채취하는 행위.
-토지 분할, 즉 △녹지지역 안에서 관계 법령에 의한 허가·인가 등을 받지 않고 행하는 토지의 분할 △〈건축법〉에 건축물이 있는 대지는 대통령령이 정하는 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 면적에 미달되게 분할할 수 없다는 규정에 의한 분할 제한 면적 미만으로의 토지 분할 △관계 법령에 의한 인·허가 등을 받지 않고 행하는 너비 5미터 이하의 토지 분할 △녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역 안에 물건을 한 달 이상 쌓아 놓는 행위 등이다.

이러한 개발 행위를 할 때는 반드시 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(개발 행위 허가)를 받아야 한다. 즉 산지는 ‘산지 전용 허가’, 농지는 ‘농지 전용 허가’를 받아야만 부지 조성을 위한 토목 공사(형질 변경)를 하고, 여기에 집을 지어 지목地目을 대지로 변경할 수 있다. 이 과정에서 알 수 있듯이 형질 변경과 지목 변경은 그 내용이 다르다.

형질 변경이란

-평지나 경사면을 만들기 위해 흙을 깎아 내는 ‘절토’.
-흙을 쌓거나 메우는 ‘성토’.
-땅을 반반하고 고르게 만드는 ‘정지’.
-길바닥에 돌과 모래 따위를 깔고 그 위에 시멘트나 아스팔트 따위로 덮어 길을 단단하게 다져 꾸미는 ‘포장’ 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위를 말한다. 즉 전원주택을 짓기에 알맞도록 전·답이나 임야의 모양을 바꾸는 것이다.

지목 변경이란

〈지적법〉에는 땅의 주된 용도로 구분하여 지목을 28가지로 구분해 놓았다. 이 지적을 명확히 하는 토지대장·지적도·임야대장·임야도·수치지적부 등의 ‘지적공부’에는 필지마다 하나의 지목을 설정하고, 한 필지가 둘 이상의 지목 용도에 사용될 때에는 주된 사용 목적에 따른 지목으로 설정하고 있다. 즉 지목 변경이란 ‘지적공부’에 등록된 지목을 다른 지목으로 바꾸어 등록하는 것을 뜻한다.

농지란 무엇인가

농지란 지목이 밭이나 논·과수원인 토지 또는 현 상태가 농작물의 경작이나 다년성 식물 재배지로 이용하는 토지를 말한다. 또한 이러한 토지의 개량 시설(유지, 양·배수 시설, 수로, 제방 등)의 부지와 농지에 설치한 고정식 온실·버섯 재배사·비닐하우스 및 그 부속 시설의 부지, 농지에 딸린 농막이나 간이 퇴비장 등의 부지도 농지에 속한다.

지목에 상관없이 농지로 보지 않는 토지

-종전 〈농지의 보전 및 이용에 관한 법률〉 시행일(1973. 1. 1) 이전부터 농지 이외의 용도로 이용하고 있음을 객관적으로 입증한 경우.
-〈초지법〉에 의해 조성한 초지(다년생 개량 목초牧草 재배에 이용하는 토지 및 사료 작물 재배지와 목도·진입 도로·축사 및 부대 시설을 위한 토지).
-〈지적법〉에 의한 지목이 전·답·과수원이 아닌 토지로, 농작물의 경작이나 인삼·약초·과수 등 다년성 식물의 재배지로 계속해서 이용한 기간이 3년 미만인 토지.
-〈지적법〉에 의한 지목이 임야인 토지로 그 형질을 변경하지 않고 과수·유실수·관상수 등의 재배에 이용하는 토지.

농지법 어떻게 진화했나

농지는 그동안 〈헌법〉과 〈농지법〉에 농업인과 농업법인만 소유하도록 하는 ‘경자유전耕者有田’ 원칙 실현을 위해 자기의 농업 경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못하도록 규정해 왔다. 비농민의 투기적 농지 소유를 방지하기 위해서였다.

그러나 1996년 1월 1일 개정된 〈농지법〉에 따라 도시인도 농지를 소유하게 됐다. 단, 농업인의 범위를 약 302.4평 이상의 농지 경작자로 규정함으로써 그 이상의 농지를 구입하도록 했다. 또한 2003년 개정된 〈농지법〉에는 ‘주말농장’ 제도를 도입해 도시인 등 비농업인이 농지를 주말·체험 영농 등의 목적으로 취득할 때는 세대당 약 302.4평 미만 범위 내에서 취득하도록 했다.

2006년 1월부터는 한국농촌공사(농지은행)를 통해 농업인 또는 농업법인에게 5년 이상 장기 임대하는 경우 비농업인의 농지 소유를 허용했다. 한편 농촌 투자를 활성화하고, 농지의 개발 이익이 농촌 활력 증진에 기여하도록 ‘농지조성비’ 제도를 개편했다. 부과 기준을 상대적으로 농촌지역에 불리한 현행 대체 농지 조성원가(㎡당 10,300∼21,900원)에서 공시지가로 변경했다. 공시지가의 30퍼센트를 부과하되, 도시 근교 등의 급격한 부담 증가를 막고자 상한제(상한 : ㎡당 50,000원)를 도입했다.

농지, 어떻게 대지로 전용하나

농지 전용이란 농지를 농작물의 경작, 다년성 식물의 재배 등 농업생산 또는 농지 개량 외의 목적으로 사용하는 것을 말한다. 참고로 농지를 대지로 바꾸는 것은 도시지역 내에서는 ‘개발 행위 허가’, 그 이외 지역에서는 ‘농지 전용’이 된다. 2003년 1월 1일 〈국계법〉 제정으로 종전의 전용 허가는 도시지역 내에서는 개발 행위 허가제로 바뀌었고, 제출 서류도 기존 농지 전용 허가 관련 서류에 건축 허가를 위한 관련 서류가 추가됐다.
농지 전용 허가를 받으려면 농지 전용 허가 또는 신고서에 다음과 같은 관련 서류를 첨부해야 한다.

농지 전용 신고서 첨부 서류

-전용 목적, 사업 시행자 및 시행 기간, 시설물의 배치도, 소요 자금 조달 방안, 시설물 관리·운영 계획 등.
-전용하고자 하는 농지의 소유권을 입증하는 서류 또는 사용 승낙서, 사용 승낙의 뜻이 기재된 매매 계약서 등 사용권을 가지고 있음을 입증하는 서류.
-전용 예정 구역이 표시된 지적도 등본 또는 임야도 등본과 지형도. 다만, 당해 농지의 전용 허가에 관한 권한이 시장·군수 또는 자치구 구청장에게 위임된 경우에는 이를 생략할 수 있다.
-당해 농지의 전용이 농지 개량 시설 또는 도로의 폐지 및 변경이나 토사의 유출, 폐수의 배출, 악취의 발생 등을 수반하여 인근 농지의 농업 경영과 농어촌 생활 환경의 유지에 피해가 예상되는 경우에는 대체 시설의 설치 등 피해 방지 계획서.
-변경 사유서(변경 내용을 증명할 수 있는 서류 포함) 및 허가증(변경 허가 신청의 경우에 한함).
-농지 보전 부담금 감면 추천서(중앙 행정기관의 장 또는 시장·군수·자치구 구청장의 추천이 필요한 경우에 한함).

농지관리위원회의 확인 기준

이러한 농지 전용 허가 시청서와 첨부 서류를 농지관리위원회(소위원회)에 제출하면 위원장은 7일 이내에 신청 서류 확인서를 첨부해 시장·군수에게 송부한다. 농지관리위원회란, 일반적으로 위원장은 해당 읍·면장이 되고 해당 읍·면 소재 마을의 이장이 위원이 된다. 농지 전용 허가 신청서를 해당 읍·면사무소에 제출하면 되는데, 시간을 앞당기려면 직접 이장에게 농지 전용 허가 신청서에 도장을 받아서 읍·면사무소에 제출하면 된다.

농지관리위원회의 위원장은 제출 받은 신청 서류를 다음 기준에 따라 확인하게 된다.
-전용하고자 하는 농지가 경지 정리·수리 시설 등 농업 생산 기반이 정비되어 있는지 여부.
-당해 농지 전용이 농지 개량 시설 또는 도로의 폐지 및 변경이나 토사의 유출, 폐수의 배출, 악취의 발생 등을 수반하여 인근 농지의 농업 경영과 농어촌 생활 환경의 유지에 피해가 예상되는 경우에는 그 피해 방지 계획이 수립되어 있는지 여부.
-전용 목적 사업이 용수의 취수를 수반하는 경우, 그 시기·방법·수량 등이 농수산업 또는 농어촌 생활 환경 유지에 피해가 예상되는지 여부.

농지 전용 허가권과 위임 권한

시장·군수는 농지관리위원장으로부터 받은 서류 중 농지 전용 신고서 및 농지 전용 허가권자가 시장·군수인 경우에는 직접 신고 수리 및 허가 여부를 결정한다. 농지 전용 허가권자가 시·도지사인 경우에는 15일 이내에 이를 심사한 심사 의견서 등을 첨부하여 시·도지사에게 송부한다. 그리고 시·도지사는 이를 받은 날로부터 10일 이내에 종합 심사 의견서를 작성하여  허가 여부를 결정한다.

농지를 전용할 때는 농림부장관의 허가를 받아야 한다. 즉 원칙적으로 농지 전용 허가권자는 농림부장관인데 그 권한의 일부가 시·도지사나 시장·군수·구청장에게 위임되어 있다.

*시도지사에게 위임된 사항
·농업진흥지역 안의 3000㎡ 이상 3만㎡ 미만의 농지전용
·농업진흥지역 밖의 3만㎡ 이상 20만㎡ 미만의 농지전용

*시장·군수·구청장에게 위임된 사항
·농업진흥지역 안의 3000㎡ 미만의 농지전용
·농업진흥지역 밖의 3만㎡ 미만의 농지전용

농지 전용 허가

관할청은 서식의 농지 전용 허가증을 신청인에게 농지 전용 허가를 함에 있어 지역 사회의 개발, 공용·공공용 목적 사업의 시행 기타 부득이한 사유가 있는 경우를 제외하고는 당해 농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회의 확인 결과를 참작하여 허가 여부를 결정한다.
관할청은 농지 전용 허가를 하는 경우에는 농지 전용 허가 대장에 이를 기재하고 농지 전용 허가증을 교부한다. 다만, 농지 보전 부담금의 납입을 조건으로 하는 농지 전용 허가를 한 경우에는 농지 보전 부담금의 납입을 확인한 후에 농지 전용 허가증을 교부한다

.

농지 보전 부담금 납부

농지 보전 부담금은 농지를 전용하고자 하는 사람에게 식량 자급 기반 유지 및 우량 농지 보전에 소요되는 비용을 부담하도록 한 것이다. 납입 의무자는 농지 전용 허가를 받은 사람과 농지 전용 협의 신청 서류에 기재된 사업 시행자 등이다.

농지 보전 부담금 부과 방법 :

‘개별 공시 지가(원/㎡)의 30%×전용대상농지의 면적(㎡)×감면율’.
단, 개별 공시 지가의 30% 금액이 5만 원 이상의 것은 5만 원으로 부과하고 있다.
납입 기한은 고지서 발송일로부터 30일 이내 그리고 자진 납부는 농지 보전 부담금 내역 확인서를 교부받은 날로부터 15일 이내다. 자진 납부 시에는 행정 쟁송의 대상이 되지 못하므로 주의해야 한다. 그리고 납입 의무자가 부득이한 사유로 납입 기간 연장을 신청한 경우에는 납입 기간 만료일 전 농지 보전 부담금 납입 재원 조달 계획서 및 기타 농림부 장관이 정하는 서류를 첨부하여 관할청에 1차에 한해 60일 범위 내에서 할 수 있다.
농지 보전 부담금을 납부하지 않으면 농지 전용 허가가 취소될 수 있다. 반대로 농지 전용 허가가 취소되면 이미 납부한 농지 보전 부담금을 환급받게 된다.

토지 사용 승낙서의 활용

농지 전용은 원칙적으로 땅주인만 신청할 수 있다. 소유권을 이전한 해에는 전용 허가가 나지 않기에 그 해에 집을 지으려면 소유권을 이전하기 전 토지 소유주의 인감을 첨부한 ‘토지 사용 승낙서’를 받아서 전용 허가를 받는 것이 좋다. 또한 지적도상 맹지에는 전용 허가가 나오지 않으므로 진입 토지 소유주의 토지 사용 승낙서를 받아야 한다. 맹지인 경우에는 도로 폭이 3미터 이상이어야 하며 진입 거리가 35미터인 경우에는 도로 폭이 4미터는 돼야 한다. 또한 자연녹지 내에서의 도로는 4미터 이상, 단지를 조성하려면 6미터 이상의 도로를 확보해야 한다.

토지 사용 승낙서는 땅의 사용권을 갖기에 소유권 이전 등기와 같은 효력을 지니기 때문이다. 대개 땅값의 70퍼센트 정도를 치러야 토지 사용 승낙서를 받을 수 있다. 토지 사용 승낙서를 받는 절차는 인감 1통을 준비해, 그 용도란에 토지 사용 승낙용이라 기재하고 주민등록등본 1통과 토지 사용 승낙서에 해당 토지 지번과 면적을 기재하고 소유주 기재란에 소유주의 인감도장을 찍어야 한다.

한편 전용 허가를 받으면 1년 내에 집을 지어야 하나 6개월씩 두 차례 연기할 수 있다. 즉 전용 후에도 2년간 집을 짓지 않고 연기할 수 있다. 물론 이 기간이 지나면 다시 농지로 환원되어 불이익을 보므로 전용 허가 시기는 자금 사정 등을 검토한 후 주택 건축 예정 기간을 계산해 정해야 한다.