노인 무임승차 폐지? 오히려 전 국민 대중교통 무료를 이야기해야 할 때다.

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이정환

2024년 02월02일.

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목차.​

• 이게 왜 중요한가.
• 지속가능성과 형평성, 두 가지 이슈가 있다.
• 이준석은 월 1만 원 교통카드을 지급하자고 했다.
• 이준석은 대중교통 패스가 보편적 복지라고 주장한다.
• 지하철 적자, 구조적인 원인이 뭔가.
• 노인들 때문에 적자? 오해와 진실.
• 누적 적자가 17조 원이나 된다.
• 무임승차가 지하철 누적 적자에 미치는 영향이 어느 정도일까.
• 근본적으로 지하철 요금이 너무 낮기 때문에 문제 아닌가.
• 핵심은 그동안 국가의 지원이 부족했다는 데 있는 것 같다.
• 노인들이 경마공원역에 많이 간다, 이런 이야기도 했다.
• 1만 원 교통카드가 실제로 도입될 가능성이 있나.
• 유료 승객 비중이 계속 줄어들 텐데, 근본적인 해법이 뭐라고 보나.
• 1만 원은 왕복 4번도 안 되는 금액이다. 노인들 대중교통 이용 행태에 변화가 있을까.
• 다른 나라들도 노인 할인 혜택은 있지 않나.
• 독일의 9유로 티켓 이야기를 해보자. 공공 운송의 재정 적자는 세계적인 화두고, 요금을 더 내는 것보다 정부 지원을 늘리는 방향으로 가고 있지 않나.
• 서울시 기후동행카드도 비슷한 개념 아닌가.
• 정부가 만드는 K패스도 있다.
• 지자체가 아니라 중앙정부 차원의 접근이 필요하지 않을까.
• 장기적으로 논의해 볼 주제인 것 같다. 앞으로 어떻게 진행될 거 같은가.
• 결론을 정리해 보자.

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이준석(개혁신당 대표)이 노인 지하철 무임승차를 폐지하자는 정책을 내놔서 논란이 됐다.

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이게 왜 중요한가.

• 지하철 적자는 어제오늘 일이 아니다. 이준석의 제안은 뜨거운 감자를 집어 들었다는 데서 일단 의미 있는 시도라고 할 수 있다.
• 이준석이 이런 말을 했다. “10년 정도 타임 테이블로 정치하는 분들은 본인들이 정치를 그만둘 때까지 문제가 터지지 않기를 바라며 부채를 남기는 경우가 많다. 30년 뒤를 바라봤을 때 옳은 선택, 부끄럽지 않은 선택을 하겠다.” 30년 뒤를 내다보고 불편한 이야기를 하는 정치인이 없었던 것은 사실이다.
• 에마뉘엘 마크롱(프랑스 대통령)이 노란조끼 시위 때 시민들과 함께 8시간 끝장 토론을 했다. 그때 이런 말을 했다. “어떤 질문도 금지된 것은 없다. 우리가 의견을 교환하고 논쟁을 벌이는 것을 두려워하지 않는 사람이라는 점을 보여줄 때다.”
• 한국은 연금 개혁 논의를 아직 시작조차 못하고 있다. 지하철 적자 역시 피할 수 없는 주제다.

지속가능성과 형평성, 두 가지 이슈가 있다.

• 지하철의 누적 적자가 심각하다. 이건 오래된 이야기다. 어떻게든 요금을 손봐야 하는 건 맞다.
• 이준석이 도시 노인들만 혜택을 본다고 지적한 건 새로운 접근이다. 버스는 혜택이 없으니까 버스를 안 타고 지하철역까지 한참 걸어 나와 지하철을 탄다는 이야기도 있었다.
• 이준석의 접근이 어딘가 익숙하지 않나. 형평성에 문제가 있으니 없앤다, 오세훈(서울시장)의 무상 급식 논란 때 나왔던 논리다. 부잣집 아이들에게 왜 밥을 공짜로 줘야 하나, 지하철 탈 일 없는 시골 노인들이 혜택을 받지 못하니 무임승차를 없애자 이런 논리로 비약한다.

이준석은 월 1만 원 교통카드을 지급하자고 했다.

• 지하철 기본요금이 1400원이니까, 왕복 3번밖에 안 되는 금액이다.
• 다 쓰면 40% 할인 요금으로 이용할 수 있게 하겠다는 건데 그래도 공짜인 것과는 천지 차이다.
• 밥은 모두가 세 끼를 먹지만 대중교통을 날마다 타야 할 사람도 있고 한 달에 한 번만 타도 되는 사람도 있다.
• 시골 노인이 차별받는다는 프레임으로 결국 도시 노인들의 교통 복지를 축소하는 결과가 된다.

이준석은 대중교통 패스가 보편적 복지라고 주장한다.

• 오히려 무임승차가 보편적 복지다.
• 게다가 이준석은 보편적 복지를 주장하는 사람이 아니다. 코로나 재난 지원금 논란 때도 선별 지원이 맞다고 주장했다. 실제로 1만 원 이용권을 지급하면 가난한 노인들은 대중교통 이용을 줄일 수밖에 없다.

지하철 적자, 구조적인 원인이 뭔가.

• 어차피 정기적으로 운행하는 지하철이고 노인들이 몇 명 더 탄다고 해서 비용이 더 드는 건 아니다. 대한노인회 주장도 일리가 있다. 무임승차가 너무 많으면 운행 횟수를 늘려야 할 수도 있지만 핵심은 그게 아니다. 어쨌거나 무게가 더 나갈 테니 비용이 더 드는 거 아니냐는 주장도 있지만 역시 본질에서 벗어난 이야기다.
• 핵심은 무임승차가 아니라 유임 승차가 줄어든다는 데 있다.

• 장기적으로 노인 비율이 계속 늘어날 텐데 그 말은 전체 승객 대비 돈 내는 승객의 비율이 줄어든다는 이야기다. 지하철의 수익성이 계속 악화될 수밖에 없다.
• 2047년이면 10명 가운데 4명꼴로 무임 승객이 될 거라는 전망도 나온다. 실제로 65세 이상 인구 비율이 1984년 4%에서 지난해 17%로, 2050년이면 40%가 된다.

노인들 때문에 적자? 오해와 진실.

• 받을 수 있는 돈을 못 받으니 손실이라고 볼 수도 있겠지만 무임승차 때문에 손실이 난다, 이건 정확한 설명 아니다.
• 서울교통공사 적자 5000억 가운데 3700억 원이 무임승차 때문, 이런 보도가 많았는데 사실이 아니다.
• 정부가 지하철 적자를 지원하는 거라고 생각하는 사람들이 많은데, 아니다. 생색은 정부가, 손실은 공사가 떠안는 구조다.
• 노인들이 많이 타서 적자? 아니다. 더 정확한 설명은 젊은 사람들(돈 내고 타는 사람들) 비율이 줄어들어서 적자, 이게 맞다. 그리고 좀 더 본질적으로 실제 비용 대비 요금이 낮기 때문에 적자라고 보는 게 맞다.
• 무임승차 연령을 65세에서 70세로 올리면 손실의 25~34%를 보전할 수 있다는 계산도 있었다. (762억~1037억 원 정도가 된다.) 이건 정년 연장이나 국민연금 수급 개시 연령 등 다른 사회적 변수들을 함께 이야기해야 할 문제다.

누적 적자가 17조 원이나 된다.

• 서울시 지원금을 반영한 것이다.
• 서울교통공사는 2022년 기준으로 수송 원가가 1919원 정도라고 추산하고 있다. 2022년 기준으로 지하철 기본요금이 1250원인데 무임승차를 포함한 승객 1명의 평균 운임은 1041원, 서울시 추산으로는 지하철을 한 번 탈 때마다 878원의 손실이 발생한다.

무임승차가 지하철 누적 적자에 미치는 영향이 어느 정도일까.

• 승하차 통계를 살펴봤더니 2022년 기준으로 연간 24억 건 정도. 하루 670만 명이다. (수도권 코레일 구간까지 포함한 통계다.) 이 가운데 무임 승객은 115만 명 정도다.
• 무임승차 비율이 17.2%에 이른다. 7년 전 15.0%에서 급격히 늘어나는 추세다.
• 1년 동안 20억2446만 명이 평균 1257원을 냈고 4199만 명이 무료로 탔다.
• 만약 4199만 명에게 정액 요금을 받았다면 5278억 원을 더 받을 수 있었을 것이고 지하철 적자의 상당 부분을 해결할 수 있었을 거라는 계산이 나온다.
• 만약 노인들에게 못 받은 비용을 유임 승객들의 요금 인상으로 해결한다면 유임 승객들 평균 요금이 1518원이 돼야 한다.

• 2023년 10월부터 1250원에서 1400원으로 올랐으니 적자가 상당 부분 줄긴 했겠지만 좀 더 올렸어야 한다는 이야기다.
• 실제로 서울교통공사가 책정한 수송 원가를 유임 승객들 요금으로 맞추려면 2317원까지 올려야 한다. 이 말은 곧 노인들에게 요금을 받더라도 요금 인상 없이는 적자가 불가피하다는 이야기다.
• 무임승차자 때문에 좌석이 부족하다, 이런 주장도 있었지만 사실과 다르다. 애초에 이용 시간대가 다르다.

근본적으로 지하철 요금이 너무 낮기 때문에 문제 아닌가.

• 한국의 대중교통 요금이 낮은 것은 사실이다. 북유럽과 비교하면 3분의 1 수준인데, 국민소득을 감안하더라도 낮은 편이다.
• 10년 전에 1050원이었는데 아직 1400원이다.

핵심은 그동안 국가의 지원이 부족했다는 데 있는 것 같다.

• 이건 노인 단체 주장이 맞다.
• 서울시도 정부 보조가 필요하다는 입장이다.

노인들이 경마공원역에 많이 간다, 이런 이야기도 했다.

• “4호선 가운데 무임승차 비율이 가장 높은 역이 경마공원역”이라고 했는데 일단 본질과 거리가 멀고 사실과도 다르다.
• 2023년 데이터를 뽑아봤다. 비율로는 41.6%. 89만 명이다.
• 2015년부터 2023년까지 전체 통계를 보면 경마공원역의 무임 비율은 33%로 좀 더 낮아진다. 전체 순위는 47위다. 연천역(66%)이나 소요산역(63%), 제기동역(54%) 등 경마공원역보다 무임 비율이 많은 역이 수두룩하다. 승객 수를 봐도 종로3가역이 월 46만 명, 청량리역이 41만 명, 고속터미널이 35만 명 순. 경마공원역은 7만 명 밖에 안 된다.
• 노인들이 도박하러 간다, 이런 취지로 말한 거라면 갈라치기라는 비판에서 자유로울 수 없다.
• 설령 경마하러 가는 노인들이 많다고 하더라도, 본질과 거리가 먼 이야기다.

1만 원 교통카드가 실제로 도입될 가능성이 있나.

• 이준석이 제안한 해법은 결국 노인들이 돈을 내게 만들겠다는 거다, 돈 없으면 나오지 말라는 거고.
• 노인들 유권자들 반발을 찍어누르기는 쉽지 않을 것이다. 비례 의석을 노리는 총선 공약으로 가능하겠지만 대선 공약으로는 불가능하다.
• 보편적 복지인 것 같지만 결국 이준석식의 능력주의와 이대남식 공정이다. 시골 노인들을 배려하는 것 같지만 무임승차를 참을 수 없다는 거고, (인천국제공항 사태도 마찬가지였다.) 1만 원까지만 무임승차를 허용하겠다는 것이다.

유료 승객 비중이 계속 줄어들 텐데, 근본적인 해법이 뭐라고 보나.

• 이준석의 아이디어 가운데 의미 있는 부분은 정부가 대중교통의 적자를 떠안아야 한다는 대목이다. 1만 원 교통카드 연간 비용이 1.2조 원이다. (2025년 기준으로 65세 이상이 1000만 명이니까 1만원×12개월×1000만 명.)
• 만약 이 돈이 도시철도와 코레일 등에 유입된다면 누적 적자를 의미 있게 줄일 수 있다. 요금을 올릴 것인가, 정부 지원으로 적자를 보전할 것인가, 동시에 노인들에게 돈을 더 내게 만들 것인가를 선택해야 한다.
• 이준석의 제안을 좀 더 보완하면 어차피 노인들 비용을 못 받았으니, 1만 원이라도 받으면 적자는 해소된다 치고, 1만 원에 무제한 이용 조건 같은 것도 적극적으로 검토해 볼 수 있다. 어차피 지하철 적자 해소라면 1.2조 원이면 충분한데 굳이 노인들 지하철 이용을 제한할 이유가 없다.

1만 원은 왕복 4번도 안 되는 금액이다. 노인들 대중교통 이용 행태에 변화가 있을까.

• 중앙대에서 시뮬레이션한 연구가 있었다. 무임승차가 완전히 폐지되면 지하철 노인 승객 가운데 상당수가 버스와 자가용으로 옮겨가는데 소득이 많은 노인일수록 자가용 이용 비율이 늘었다. (안현주, 수도권 노인 지하철 무임승차 제도가 노인 통행수단 선택 및 사회적 편익에 미치는 효과 분석. 2016.)
• 1만 원 카드가 도입되면 노인들의 외출이 줄어들고 일부는 자가용 승용차로 옮겨갈 거라는 이야기다. 저소득 계층일수록 영향을 크게 받게 된다.

다른 나라들도 노인 할인 혜택은 있지 않나.

• 100% 무제한 무임승차는 주요 국가에서는 없다.
• 미국은 주마다 할인 비율이 다른데 최대 50% 할인을 하는 경우도 있다. 영국 런던은 시간 제한을 둔다. 출퇴근 피크 타임만 아니면 무료로 이용 가능하다. 대한노인회도 출퇴근 시간 과금은 가능하다는 입장이다. 그 시간만 피해서 무임승차가 가능하다면 반대할 이유가 없다는 이야기다.
• 프랑스 파리는 소득에 따라 차등을 둔다.
• 일본도 도쿄는 실버 패스를 유료(2만510엔)로 판매한다. 오사카는 경로 패스로 할인 금액 적용한다.

독일의 9유로 티켓 이야기를 해보자. 공공 운송의 재정 적자는 세계적인 화두고, 요금을 더 내는 것보다 정부 지원을 늘리는 방향으로 가고 있지 않나.

• 9유로(1만3000원 정도)에 무제한 이용권을 석 달 동안 팔았다. 1일 패스가 5유로 정도니까 거의 무료나 마찬가지다. 520만 장이 팔렸다.
• 국민들 에너지 비용 절감을 위한 한시적 혜택이었는데 대중교통 이용이 크게 늘었다. 이산화탄소 180만 톤을 절감했다는 분석도 있었다. 9유로 티켓을 구입한 사람 가운데 20%는 평소에 대중교통을 이용하지 않았던 사람들이었다. 승용차 이용을 줄이는 효과가 있었다는 이야기다.
• 반응이 좋아서 반 년 동안 29유로(4.2만 원) 티켓을 판매했고 지금은 49유로(7만 원) 티켓으로 올랐다.
• 49유로 티켓에 정부 보조금이 15억 유로(2.2조원)니까, 이준석 1만 원 카드의 두 배 정도 예산이 들어간다고 보면 된다.
• 이준석 1만 원 카드가 노인 지원 성격이라면 49유로티켓은 대중교통 이용과 탄소 저감 대책이라는 게 차이다.

서울시 기후동행카드도 비슷한 개념 아닌가.

• 일주일 만에 26만 장 팔렸다고 한다. 한달에 6만2000원(따릉이를 포함하면 6.5만 원)이니까 연간 34만 원 정도 절감하는 효과가 있다고 하지만 이용 정도에 따라 다르다.
• 본전을 뽑으려면 41회 이상 이용해야 가능하고 장거리 출퇴근이라면 무조건 이익이다.
• 올해 10월 지하철 요금이 1550원으로 오를 거라, 메리트가 더 커진다. 어차피 요금을 올릴 거 깎아주는 셈이라 조삼모사라는 비판도 있었다.
• 서울시는 연간 3만2000톤의 이산화탄소를 줄이는 효과가 있다고 한다. (승용차 1만3000대 분량이다.)
• 한국도(서울도) 9유로 티켓은 아니지만 49유로 티켓 정도는 도입한 셈이다.
• 5개월 동안 시범 사업 예산은 750억 원이고 서울시와 운송 기관이 반반씩 부담한다.

정부가 만드는 K패스도 있다.

• 지하철과 버스를 한 달에 21번 이상 이용한 사람들에게 교통비의 20~53%에 해당하는 금액을 환급해 준다. 기후동행카드와 충돌하는 지점을 어떻게 해소할 건지 논의가 없는 상태다.
• 한국의 대중교통 수송 분담율은 43% 수준인데 코로나 거치면서 30% 밑으로 떨어졌다가 지난해 다시 올랐을 가능성이 크다.
• 정의당은 3만 원 프리패스를 제안했다. 노인의 교통복지를 줄이는 것이 아니라 청년세대까지 교통기본권을 확장해야 한다는 제안이다.
• 부산시 동백 패스도 흥미로운 실험이다. 대중교통 이용 요금의 절반, 한 달에 최대 4만 5000원을 돌려준다. 현금이 아니라 지역화폐인 동백전으로 돌려주는데 현금처럼 쓸 수 있다. 대중교통 이용이 2~3% 늘어날 것으로 기대하고 있다.
• 경기도 더경기패스도 있다. K-패스에 추가 환급을 해주는 구조다. 20 10%%를 환급 받을 수 있다. 최대 24만 원이다.

지자체가 아니라 중앙정부 차원의 접근이 필요하지 않을까.

• 국가 차원의 전략이 없다는 게 문제다. 서울시와 경기도 사이에 최소한의 협의도 없었다.
• 기후동행 카드만 해도 서울 출발만 지원되고 경기도에서 서울로 들어가는 버스는 지원되지 않는 등 차별 논란이 있었다. 경기도민이 서울로 통근하는 비율이 25.8%인데 이들은 퇴근할 때만 혜택을 받는다.
• 요금 깎아준다니 반대할 이유는 없지만 정책의 취지도 제대로 설명되지 않고 있다. 승용차 운전을 줄이는 좀 더 파격적인 유인이 필요하다.

장기적으로 논의해 볼 주제인 것 같다. 앞으로 어떻게 진행될 거 같은가.

• 기후 대책과 연계해서 좀 더 논의를 발전시킬 필요가 있다.
• 온실가스 배출의 15%가 교통에서 나온다. 저렴한 대중교통은 사회적 불평등도 해소한다. 대중교통 투자는 여성과 장애인, 저소득 계층에게 혜택이 돌아간다. 당연히 노인들에게도 좋다.
• 프레임을 바꿔야 한다. 노인들 때문에 적자가 아니라 적자가 늘어나는데 비용 구조를 어떻게 바꿀 것인가를 이야기해야 한다.
• 한국도 소득에 따라 할인율을 차등 적용하는 방안을 검토할 수 있다. 출퇴근 시간에만 과금하는 방식도 지하철 적자를 줄이는데 도움이 된다.
• 좀 더 파격적인 대책을 고민할 수도 있다. 영국 런던은 도심 혼잡 통행료로 15파운드(2만5000원)를 받는다. 아예 도심에서 운전할 생각을 하지 말라는 이야기다. 대중교통 이용이 늘면 평균 비용이 줄어들고 사회적 효용이 커진다.
• 네덜란드의 ‘역 혼잡 통행료’도 흥미로운 아이디어다. 도심 진입에 혼잡 통행료를 부과하는 게 아니라 운전자들이 차를 두고 나오면 하루 4유로(월 40유로가 상한)를 지급한다. 교통량이 6% 가까이 줄었다고 한다.

결론을 정리해 보자.

• 노인 무임승차를 폐지할 게 아니라 대중교통을 더 많이 이용하도록 해야 한다. 장기적으로 요금을 더 낮추고 승용차 이용을 억제하면서 대중교통의 수송 분담률을 높이는 전략이 필요하다.
• 우리는 이미 버스 환승제의 혜택을 잘 알고 있다. 서울시가 막대한 예산을 지원하고 있지만 덕분에 압도적으로 저렴한 대중교통을 누리고 있다. 지난해 7월부터는 지하철도 10분 안에 다시 타면 요금을 납부하지 않아도 된다.
• 버스를 완전 공영제로 전환하는 지방 정부도 늘고 있다. 강원도 양구군은 30억 원을 들여 민간 버스회사를 모두 인수했다. 2020년부터 완전 공영제를 시행하고 있는 정선군은 1000원 단일 요금제를 도입했다. 버스 이용객이 90% 가까이 늘었다고 한다.
• 충남 아산시와 서천군, 전남 광양군 등은 대중교통이 없는 곳에 100원 택시를 보내고 있다.
• 청송군은 지난해부터 모든 버스를 무료로 전환했다. 연간 3억5000만 원의 예산을 투입하고 있다.
• 세종시도 올해 9월부터 버스 무료화를 실험한다. 연간 버스 이용이 42% 늘어날 것으로 기대하고 있다. 1442억 원의 예산이 필요한데 사회적 편익은 2429억 원에 이른다는 분석도 나왔다.
• 노인 무임승차를 폐지하고 1만 원짜리 교통카드를 나눠준다는 이준석의 제안은 취지와 방향이 모두 잘못됐다.

정선군 와와버스. 2020년부터 시내버스 완전 공영제를 운영 중인 강원 정선군. 정선군 제공.

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이정환

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